II SA/Gd 584/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt SKO Gd/1823/25 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzupełnienia decyzji dotyczącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego oddala skargę. Pani I. T. (Skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika Panią M. T. (córkę) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, w sprawie uzupełnienia decyzji dotyczącej przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 22 lutego 2025 r. pełnomocnik Skarżącej zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej Nr 2 w Gdyni o uzupełnienie decyzji nr 26003/Rejon2/2025 z 15 stycznia 2025 r. o "ustosunkowanie się do kwestii podstawy prawnej wszczęcia przez OPS w dniu 20.01.2023 r. postępowania z nieprawomocnej decyzji SKO w Gdańsku przekazującej sprawy do ponownego rozpatrywania (...)". Postanowieniem nr 17/Rejon2/2025 z 28 lutego 2025 r. Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej Nr 2 w Gdyni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni, odmówił uzupełnienia decyzji z 15 stycznia 2025 r. wskazując, że w myśl art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) organ nie może uwzględnić żądania strony co do uzupełnienia decyzji, jeżeli żądanie to wykracza poza zamknięty katalog ustawowych elementów podlegających uzupełnieniu. Katalog ten obejmuje: 1) rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.), 2) pouczenie strony o trybie odwoławczym (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.), 3) pouczenie strony o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a.). Tylko te elementy decyzji mogą być przedmiotem uzupełnienia. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt SKO Gd/1823/25, SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Skarżącej nie przysługuje zażalenie na postanowienie organu I instancji dotyczące odmowy uzupełnienia decyzji, gdyż ustawodawca w art. 111 k.p.a. nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik Skarżącej wniosła o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie SKO 13 czerwca 2025 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzupełnienia decyzji dotyczącej przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Na wstępie rozważań merytorycznych należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Natomiast poza kontrolą sądową będą zarówno postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z 28 lutego 2025 r. nr 17/Rejon2/2025 o odmowie uzupełnienia decyzji, jak i sama decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z 15 stycznia 2025 r., nr 2603/REjon2/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. Rozdziale 11 Zażalenia – przyp. Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Kontrola dopuszczalności odwołania lub zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ drugiej instancji po jego otrzymaniu. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ II instancji do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie czy odwołanie lub zażalenie jest dopuszczalne, a także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku ustalenia, że na postanowienie wydane przez organ I instancji nie przysługuje zażalenie, obowiązkiem organu II instancji jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez ten organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Wynikające z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia obliguje organ II instancji do każdorazowej formalnej weryfikacji zażalenia z punktu widzenia jego dopuszczalności i umożliwia - w razie jej negatywnego wyniku - wydanie stosownego postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dopiero korzystając z tej drogi strona może poddać stanowisko organu II instancji ocenie sądu i w ten sposób uzyskać potwierdzenie bądź zaprzeczenie prawa do wniesienia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (zob. wyrok NSA z 13 maja 2025 r. III OSK 7639/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia niedopuszczalności odwołania/zażalenia, dlatego przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania/zażalenia wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (zob. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 134, Nb 5). W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r. II OSK 1805/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia winna sprowadzić się zatem do oceny czy postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji jest zaskarżalne. Instytucja uzupełnienia decyzji administracyjnej została uregulowana w art. 111 k.p.a., w myśl którego strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Ponadto, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Jak wynika z przytoczonego art. 111 k.p.a. ustawodawca nie wprowadził możliwości wniesienia zażalenia ani na postanowienie o uzupełnieniu decyzji, ani na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, a stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się bowiem, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia, powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. W szczególności zaś dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Ponadto z uwagi na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r. I OSK 2955/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko o niezaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 111 § 1b k.p.a. wynika również z doktryny (zob. A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 111, Nb 5; M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 111, Nb 4). W konsekwencji zaskarżone postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie narusza przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.