II SA/Gd 586/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa A na decyzję Kolegium Odwoławcze w G. z dnia 18 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. W dniu 22 listopada 2005 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta, działająca w imieniu Gminy Miasta G., zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie D. wraz z przebudową i budową drugiej jezdni ul. G. w G. W dniu 26 listopada 2009 r. inwestor zwróciła się do Prezydenta Miasta z prośbą o wycofanie ww. wniosku, uzasadniając to okolicznością, że na ul. G. zostanie przeprowadzony remont. Decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 105 kpa, umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania oraz stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G., decyzją z dnia 18 maja 2010 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie wnioskodawca wycofał wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Kolegium organ administracji jest związany żądaniem wnioskodawcy. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Kolegium podniosło, że w rozpatrywanej sprawie faktem bezsprzecznym jest, iż kontynuacja postępowania pierwszoinstancyjnego stała się bezcelowa w momencie, kiedy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w wyniku rezygnacji strony ze sprawy administracyjnej dotyczącej określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację zamierzonego przedsięwzięcia. Zaskarżona decyzja jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania jest prawnym skutkiem wycofania wniosku złożonego przez wnioskodawcę. W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 i 2 kpa. Zdaniem skarżącej oparcie zaskarżonej decyzji o art. 105 § 1 kpa skutkuje niezgodnością tej decyzji z prawem. Dyrekcja Rozbudowy Miasta, chcąc wycofać swój wniosek winna była wnieść o umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 2 kpa. Skarżąca wskazała, że sprzeciwiała się umorzeniu postępowania, a ponadto, że umorzenie jest sprzeczne z interesem społecznym – w szczególności interesem mieszkańców Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Skarżąca podniosła, że w wyniku umorzenia przedmiotowego postępowania, inwestor podejmując w przyszłości ponowne zamierzenie inwestycyjne w zakresie lub odnoszące się do inwestycji polegającej na budowie D. wraz z przebudową drugiej jezdni ul. G., ponownie ubiegałby się o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wtedy jednak, jako że byłoby to nowe postępowanie, inwestor nie byłby związany z nakazami skierowanymi do inwestora w przedmiotowym postępowaniu dotyczącymi zakresu raportu oddziaływania na środowisko, co działoby się ze szkodą dla uzasadnionych interesów mieszkańców Spółdzielni Mieszkaniowej "A". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie administracyjne może toczyć się na zasadzie oficjalności lub na zasadzie dyspozycyjności. Wskazuje na to art. 61 § 1 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zasada dyspozycyjności rządzi przede wszystkim postępowaniami administracyjnymi, które mogą zostać wszczęte wyłącznie na wniosek jednostki. Oznacza to, że jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. To od wnioskodawcy w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest on stroną. Inaczej mówiąc, wnioskodawca w tego typu postępowaniach, swobodnie podejmuje decyzję, aby organ administracji publicznej w sposób władczy rozstrzygnął o jego prawach i obowiązkach. Zatem w sytuacji, gdy jednostka posiada wyłączne uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, tym bardziej służy jej uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia. Tego typu postępowaniem administracyjnym, to jest takim którego wszczęcie może zostać zainicjowane wyłącznie wnioskiem zainteresowanego podmiotu, jest postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z obowiązującym w dniu wszczęcia przedmiotowego postępowania art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Postępowanie to przeprowadza się przed uzyskaniem właściwych decyzji, które co do zasady są wymagane w procesie inwestycyjnym, jak np. decyzja określająca szczegółowe warunki wydobywania kopalin, pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych, decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, czy jak w przedmiotowym postępowaniu decyzja o pozwoleniu na budowę (przebudowę), o ile planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia takiego postępowania. Zatem przyjąć należy, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonych przedsięwzięć, które wymagają pozwolenia budowę, a jednocześnie wymagają przeprowadzenie postępowania środowiskowego, jest niezbędne, aby inwestor mógł skorzystać ze służącego mu prawa zabudowy i rozpocząć planowaną inwestycję. Inwestor budowlany decyduje zatem swobodnie o realizacji przysługującego mu prawa zabudowy, w tym o uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację konkretnej inwestycji. W szczególności nie jest możliwe, aby organ administracji wszczynał tego typu postępowanie z urzędu lub na wniosek osoby trzeciej. Oznaczałoby to bowiem nałożenie na inwestora nieuzasadnionego prawnie obowiązku skorzystania ze służącego mu uprawnienia. Jednocześnie stanowiłoby to nieuzasadnioną i zbędną ingerencję administracji publicznej w prawa jednostki w formie władczej i jednostronnej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego poddające czynności postępowania zasadzie dyspozycyjności nie powinny być interpretowane w sposób, który prowadziłby do ściśnienia praw strony, która ma być adresatem decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach. Pogląd taki przyjął również Janusz Borkowski w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99 (OSP z 2000 r., nr 7-8, poz. 112) wskazując m.in., że nie jest możliwe traktowanie zasady dyspozycyjności jako wyjątku od zasady oficjalności, Zasady te są wobec siebie równorzędne i ich skutki w określeniu pozycji jednostki wobec organu administracji publicznej muszą mieć tę samą rangę. Nie jest też możliwe utożsamianie zasady oficjalności z racjami interesu publicznego a zasady dyspozycyjności z interesem jednostki. Ochrona jednostki przed niechcianą i zbędną ingerencją administracji publicznej w jej prawa formie władczej i jednostronnej pozostaje w jednakowej mierze w interesie jednostkowym co i w interesie publicznym. Przejawem zasady dyspozycyjności w Kodeksie postępowania administracyjnego jest m.in. przepis art. 105 § 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W przepisie tym przewidziano odmianę umorzenia postępowania, które w odróżnieniu od umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa, nie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Podniesiono w doktrynie, że możliwość wniesienia sprzeciwu przez jedną z wielu stron postępowania, nawet bez żadnego merytorycznego uzasadnienia sprawia, że w przypadku konfliktu między stronami sprzeciw wobec umorzenia postępowania może być składany w sposób złośliwy, celem czynienia wnioskodawcy trudności, a prawo strony do dysponowania postępowaniem doznaje poważnego ograniczenia. Sprzeciwia się to także racjonalności i celowości dalszego prowadzenia takiego postępowania. Językowa analiza tego przepisu prowadzi do wniosków, które są nie do zaakceptowania. W takim przypadku oznaczałoby to dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego mimo braku wniosku uprawnionego podmiotu, który go cofnął w związku z żądaniem umorzenia postępowania, a w konsekwencji rozstrzyganie w przedmiocie jego praw i obowiązków. Tymczasem naruszenie zasady skargowości, tj. prowadzenie postępowania i orzekanie przez organ administracyjny bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Dlatego odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej oraz kierując się zasadą skargowości i zasadą dyspozycyjności postępowania stwierdzić należy, że art. 105 § 2 kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 kpa, tj. zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (Mariusz Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego. Casus z 2008 r., nr 1, str. 38). Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi oraz podzielając przedstawione poglądy doktryny Sąd zważył, że decyzje organów obu instancji w przedmiotowej sprawie zostały wydane zgodnie z prawem. Inwestor wycofał bowiem wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym był on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia. Z tych względów należało uznać, że na skutek wycofania wniosku, nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa organ administracji może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek strony, oparte jest na zasadzie skargowości. Wycofanie więc przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością, to zaś wymaga umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z tych względów brak było podstaw, aby organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, zwracały się do pozostałych stron postępowania o złożenie oświadczeń co do sprzeciwu wobec wniosku inwestora o cofnięciu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak było również podstaw do badania, czy umorzenie postępowania byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Rozstrzygnięcia organów obu instancji słusznie zostały oparte na podstawie prawnej określonej w art. 105 § 1 kpa. Jednocześnie wskazać należy, że twierdzenia zawarte w skardze, dotyczące zakresu raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, jako okoliczności mieszczące się w zakresie merytorycznego badania sprawy nie mogły mieć znaczenia dla rozpoznania skargi, albowiem dotyczyła ona decyzji o umorzeniu postępowania, a zatem orzeczenia, które nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach strony, lecz stanowi zakończenie postępowania o charakterze formalnym, które niweczy dotychczasowe postępowania i kończy zawisłość sprawy administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.