II SA/Gd 587/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2002r., Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 2 października 2001r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie wszczęte na wniosek L. M. w sprawie zmiany użytkowania dwóch pomieszczeń biurowych na świetlicę osiedlową w budynku przy A. W. P. [...]w S. G.. Ustalono w trakcie postępowania oraz na podstawie wizji lokalnej, że w 1997r. Spółdzielnia Mieszkaniowa miała zamiar wykonania adaptacji pomieszczeń biurowych dla potrzeb administracji osiedla, wykonany został projekt z uzgodnieniami pod względem b.h.p. oraz warunków sanitarnych i higienicznych, ale odstąpiono od zamierzenia, dokonując jedynie remontu biur i istniejącego już pomieszczenia świetlicy. Świetlica ta służy mieszkańcom osiedla w ramach prowadzonej przez spółdzielnię statutowej działalności społeczno-wychowawczej, między innymi odbywają się tam spotkania Rady Osiedla, nieobozowe akcje: letnią i zimową dla dzieci z osiedla. W związku ze skargami L. M. zajmującego lokal mieszkalny nad świetlicą, Zarząd Spółdzielni dodatkowo wygłuszył strop nad świetlicą 10 cm warstwą izolacji akustycznej. W trakcie wizji ustalono, że żadna z osób łącznie z osobą obsługującą świetlicę, nie przebywa tam dłużej niż do 4 godzin w ciągu doby, co wynika z dziennika zajęć i planu użytkowania świetlicy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. M. twierdząc, że podstawą sporu jest uciążliwość, hałas wynikający z bezprawnego użytkowania pomieszczeń biurowych jako świetlicy, a więc naruszenie art. 5 ustawy Prawo Budowlane. Przywołanie art. 105 § 1 kpa jako podstawy prawnej zdaniem odwołującego się jest wadliwe, ponieważ SM "K." złożyła w Starostwie Powiatowym w S. G. wniosek o zmianę sposobu użytkowania dwóch pomieszczeń biurowych na świetlicę osiedlową. Jak twierdzi L. M. w 1998r. wygrodzono ściankami pomieszczenie dla kasy, okratowano wszystkie okna parteru, w 2000r. założono izolację głuszącą, co obniżyło sufit w świetlicy do poniżej 3m. Według skarżącego zarówno latem jak i zimą odbywały się tam zajęcia w godzinach od 9 do 15. Nie dotyczyło to więc sporadycznego, jednorazowego przypadku lecz systematycznej, powtarzalnej przez długi okres działalności. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2002r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 80 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ administracji drugiej powołał się na to, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2000r. umarzająca postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń Spółdzielni Mieszkaniowej "K." została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2000r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją, z dnia 28 grudnia 2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "K." doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku przy Al. W. P. [...] do stanu zgodnego z prawem. Rozpatrując odwołanie L. M. organ II instancji decyzją nr [...] z dnia 26 lutego 2001r. uchylił wyżej wymienioną decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 czerwca 2001r. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "K." przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dwóch pomieszczeń biurowych adaptowanych na świetlicę osiedlową. Również ta decyzja, na skutek odwołania Spółdzielni, została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji umorzył postępowanie wszczęte w dniu 18 lipca 2000r. uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie faktem, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa zaprzestała użytkowania pomieszczeń niezgodnie z ich przeznaczeniem. Analizując akta sprawy organ odwoławczy uznał, że w związku ze zmianą przeznaczenia przedmiotowych pomieszczeń były wykonywane roboty budowlane. Ustosunkowując się do treści pism L. M. organ wyjaśnił, że protokół z wizji z dnia 14 grudnia 2001r. jest dowodem w sprawie, ustosunkowując się zaś do ponownego wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowieniem z dnia 25 października 2001r. odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z postępowania w przedmiotowej sprawie, zatem ponowne żądanie odwołującego się w przypadku braku przesłanek z art. 25 kpa nie może być uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. M. twierdząc, że postępowanie dotyczy legalności istnienia świetlicy na parterze budynku przy Al. W. P. [...] w S. G., sprawy prowadzonej przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego – inż. R. P. Skarżący twierdzi, że przeprowadzono 2 wizje lokalne, z których protokoły zawierają sprzeczne ustalenia. Dokumenty zgłaszane przez stronę są również niejednoznaczne. Powołuje się na art. 89 kpa twierdząc, iż przeprowadzenie rozprawy umożliwiłoby prawidłowe ustalenie dowodów oraz podjęcia właściwej decyzji. Nadto zaskarżona decyzja wyklucza rozpatrzenie sprawy wyłączenia inż. R. P. z postępowania w przedmiotowej sprawie z powodu braku przesłanek z art. 25 kpa. Według skarżącego SM "K." nadal prowadzi działalność świetlicową bez wymaganych prawem budowlanym dokumentów przy pełnej tolerancji organu Nadzoru Budowlanego. W dalszym piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed Sądem skarżący twierdzi, że bezprawna lokalizacja świetlicy dotyczy całego parteru budynku a nie tylko dwóch pomieszczeń, ponadto działalność świetlicowa prowadzona przez Spółdzielnię jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie (vide: pismo k. 12-14). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej powołał się na treść art. 89 § 1 kpa, wskazał, że przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w przedmiocie wykonanych robót budowlanych, a dopiero całość zgromadzonego materiału dowodowego pozwoli na ocenę, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy. Na obecnym etapie postępowania, organ II instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem opisana wyżej decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej drugiej instancji, podjętej w trybie art. 138 § 2 kpa Sąd ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do zachowania przesłanek określonych tym przepisem. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle § 1 powołanego przepisu, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ drugiej instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Istota skargi sprowadzała się do zakwestionowania podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji. W opinii skarżącego, kolejne decyzje organu I instancji były zawsze uchylane przez organ II instancji, a dokonana przez ten organ ocena materiału dowodowego i ocena prawna stanu faktycznego jest wadliwa. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, wadliwość postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji uzasadniała przekazanie sprawy temu organowi celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wady postępowania przed organem pierwszej instancji - brak jednoznacznych ustaleń dotyczących zakresu wykonanych robót budowlanych, uwzględniających wszystkie uchybienia wskazane w kolejnych rozstrzygnięciach organu odwoławczego – w istocie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, nie zaś uzupełnienia postępowania dowodowego, co mógłby uczynić organ odwoławczy. Należy zwrócić uwagę na liczne sprzeczności występujące w dokumentach znajdujących się w aktach sprawie, co zasadnie zostało podniesione w skardze. Wprawdzie w piśmie z dnia 21 września 2001r. zarząd Spółdzielni twierdzi, iż od czasu oddania obiektu do użytku, to jest od 1966r., pomieszczenia biurowe w budynku przy ul. W. P. zawsze były pomieszczeniami biurowymi, w których SM "K." nie dokonywała żadnych prac budowlano - adaptacyjnych (vide: pismo w aktach administracyjnych), jednakże wcześniej w piśmie z dnia 31 maja 2000r. zarząd tej Spółdzielni powołuje się na uzgodnienia z 13 października 1997r. co do adaptacji pomieszczeń biurowych na siedzibę administracji Spółdzielni oraz robót w tym zakresie (vide: pismo i postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w S. G., w aktach administracyjnych), a z kolei w oświadczeniu z dnia 27 grudnia 2000r. przyznaje, iż adaptacja pomieszczeń biurowych na świetlicę wykonana została na podstawie dokumentacji technicznej z września 1997r. Natomiast w protokole z wizji lokalnej z dnia 14 grudnia 2001r. przedstawiciel Spółdzielni oświadcza, iż poza "wygłuszeniem" stropu nie były wykonywane żadne roboty budowlane (vide: protokół z wizji w aktach administracyjnych). O różnicach między stanem faktycznym a dokumentacją dotyczącą adaptacji pomieszczeń biurowych dla potrzeb administracji biurowej wspomina z kolei pismo powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w S. G. (vide: pismo z 17.04.2000r. w aktach administracyjnych). Podkreślić należy, że już w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2001r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie określonych czynności, zwrócono organowi pierwszej instancji uwagę na konieczność jednoznacznego ustalenia zakresu przeprowadzonej adaptacji pomieszczeń biurowych na świetlicę. Brak przedmiotowych ustaleń ponownie podniesiony został w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2001r. (vide: obie decyzje w aktach administracyjnych). Tym samym Sąd nie stwierdził naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji posiadało istotne braki. Przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 kpa obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia w znacznym zakresie postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, iż postępowanie przed organem I instancji posiada istotne braki, wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Działając w zgodzie z art.138 § 2 in fine kpa organ drugiej instancji wyraził też swój pogląd prawny w zakresie trybu, w jakim powinno być prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne. Natomiast zwrócić należy uwagę, iż organy administracji w niniejszej sprawie w ogóle nie rozważyły, czy skarżący ma w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" rozumieć trzeba zatem jako roszczenie oparte na przepisie prawa lub prawem chronione. W tym kontekście skarżący stroną postępowania administracyjnego nie jest, ponieważ nie posiada w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "K." uprawnień opartych na prawie materialnym, administracyjnym. Trzeba zauważyć, że skarżący jest współwłaścicielem (na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej) spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego w budynku należącym bezspornie do SM "K." i spory między skarżącym a Spółdzielnią rozstrzygać należy w postępowaniu wewnątrzspóldzielczym, a dalej idąc przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Zarzut dotyczący wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji nie może zostać uwzględniony. Zauważyć należy, iż postanowieniem z dnia 25 października 2000r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku L. M. odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 25 kpa. O ile kolejny wniosek o wyłączenie, oparty na innej podstawie, zostanie złożony przez stronę postępowania administracyjnego, podlegać będzie rozpoznaniu przez właściwy organ w toku postępowania prowadzonego po uchyleniu decyzji organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy rozprawy administracyjnej zgodzić się należy z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że wobec braku dostatecznego materiału dowodowego dotyczącego zakresu wykonanych przez Spółdzielnię prac budowlanych w związku z adaptacją pomieszczeń biurowych, przedwczesne byłoby przeprowadzenie takiej rozprawy. Dopiero zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez organ II instancji pozwoli na ocenę, czy zachodzi w rozpoznawanej sprawie choćby jedna z obligatoryjnych przesłanek wymienionych w art. 89 § 1 i 2 kpa, a zatem: przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego, wymóg przepisu prawa, konieczność uzgodnienia interesów stron, potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych, w drodze oględzin. Kontrolując zaskarżoną decyzję w trybie powołanego przepisu art. 138 kpa Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ przedmiotowa decyzja kasacyjna ich nie rozstrzyga. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę jako niezasadną.