II SA/Gd 587/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Prezydenta z dnia 25 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności i zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w zakresie działalności Zespołu Szkół nr 3 stwierdza nieważność § 3, § 4 ust. 1 lit. c oraz § 4 ust. 2 zdanie drugie zaskarżonego zarządzenia. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 25 maja 2015 r. w sprawie ustalenia odpłatności i zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w zakresie działalności Zespołu Szkół Nr [..] w W. jako sprzeczne z prawem w części obejmującej § 3 oraz § 4 ust. 1 lit. c oraz ust. 2 zdanie drugie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.), art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także § 1 uchwały Nr Vk/XXXII/353/2009 Rady Miasta z dnia 17 marca 2009 roku w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Zespole Szkół Nr [..] w W., polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia zawartego w ustawie o gospodarce komunalnej, a także w przywołanej powyżej uchwale Rady Miasta. Wobec powyższego Wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 3 oraz § 4 ust. 1 lit. c oraz ust. 2 zdanie drugie zaskarżonego zarządzenia Nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 25 maja 2015 r. Z uzasadnienia skargi wynika, że według Wojewody zarządzenie w części zaskarżonej narusza art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Prezydenta Miasta upoważnienia do wydania zarządzenia. Zaskarżone zarządzenie w podstawie prawnej jego wydania przywołuje art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o. gospodarce komunalnej oraz § 1 uchwały Nr Vk/XXXII/353/2009 Rady Miasta z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Zespole Szkół Nr [..] w W. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 tejże ustawy, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Zgodnie z treścią § 1 uchwały Nr Vk/XXXII/353/2009 Rady Miasta z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Zespole Szkół Nr [..] w W. Rada Miasta (w uchwale użyto określenia "Gmina") upoważniono Prezydenta Miasta do ustalania wysokości cen za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Zespole Szkół Nr [..] w W.: 1. cen za bilety wstępu na basen, 2. cen za bilety wstępu na lodowisko. Treść § 3 zarządzenia: "Ustala się zasady i ceny brutto za korzystanie z boiska wchodzącego w skład Zespołu Szkół Nr [.]: stowarzyszenia, kluby, zakłady pracy oraz osoby prywatne - 36,90 zł" w ocenie skarżącego przekracza zakres upoważnienia udzielonego organowi wykonawczemu przez Radę Miasta w uchwale stanowiącej podstawę prawną wydania zarządzenia. Rada Miasta upoważniła Prezydenta Miasta do ustalenia wysokości cen za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej dotyczących basenu oraz lodowiska wchodzących w skład Zespołu Szkół Nr [..] w W. Rada Miasta nie powierzyła Prezydentowi Miasta ustalania cen za korzystanie z boiska wchodzącego w skład Zespołu Szkół Nr [..] w W. W związku z tym również bez podstawy prawnej jest regulacja w zakresie § 4 ust. 1 lit. c, gdyż dotyczy boiska. Przekroczenie upoważnienia określonego uchwalą przez Radę Miasta narusza normę prawną zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W § 4 ust. 2 zdanie drugie Prezydent Miasta postanowił, że "Zasady korzystania z krytej pływalni i lodowiska przez szkoły prowadzone przez Gminę Miasta w ramach zajęć wychowania fizycznego określi Dyrektor Zespołu Szkół Nr [..]". W ocenie skarżącego Prezydent Miasta nie miał podstawy prawnej do powierzenia Dyrektorowi Zespołu Szkół Nr [..] określenia zasad korzystania z krytej pływalni i lodowiska przez szkoły prowadzone przez Gminę Miasta. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie tejże ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej. Art. 41 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia, które podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy (art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym). Mając na uwadze wyżej przytoczone przepisy prawa stwierdzono, że zasady i tryb korzystania z krytej pływalni i lodowiska przez szkoły prowadzone przez Gminę Miasta może uchwalić w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego wyłącznie Rada Miasta. Przyjęto zatem, że w sposób oczywisty regulacja zawarta w § 4 ust. zdanie drugie zarządzenia narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po otrzymaniu skargi Prezydent Miasta uchylił zarządzeniem Nr [..] z dnia 3 października 2016 r. zarządzenie Nr [..] w zaskarżonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej jako "p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawodawca nie wprowadził jednak definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK–A 2003, nr 9, poz. 100). Z kolei z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Jednak w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Ustalając stan sprawy Sąd stwierdził, że jest on co do istoty niesporny i został przedstawiony wyżej przy omawianiu stanowisk: Wojewody oraz Prezydenta. Jako podstawy prawne zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 25 maja 2015 r. wskazano art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz § 1 uchwały Nr Vk/XXXII/353/2009 Rady Miasta z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Zespole Szkół Nr [..] w W. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 30 2 pkt 3 tej ustawy do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Uchwałą Nr Vk/XXXII/353/2009 Rady Miasta z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Zespole Szkół Nr [..] w W. Rada Miasta (w uchwale użyto określenia "Gmina") upoważniono Prezydenta Miasta do ustalania wysokości cen za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Zespole Szkół Nr [..] w W. wyłącznie w zakresie cen za bilety wstępu na basen oraz za bilety wstępu na lodowisko. W § 3 zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 25 maja 2015 r. ustalono "zasady i ceny brutto za korzystanie z boiska wchodzącego w skład Zespołu Szkół Nr [..] ...". W § 4 ust. 1 lit c) tego zarządzenia stwierdzono, że za jednostkę godzinową w zakresie sprzedaży komercyjnej przyjmuje się następujący wymiar czasu – na boisku 60 minut. Prezydent Miasta wzmiankowaną uchwałą Rady Miasta nie został upoważniony do ustalania zasad i cen za korzystanie z boiska w Zespole Szkół Nr [..] w W. Tym samym w ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie w powyższym zakresie narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis § 4 ust. 2 zdanie drugie zaskarżonego zarządzenia stanowi, że "Zasady korzystanie z krytej pływalni i lodowiska przez szkoły prowadzone przez Gminę Miasta w ramach zajęć wychowania fizycznego określi Dyrektor Zespołu Szkół Nr [..]". Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustęp 2 pkt 4 tej ustawy stanowi natomiast, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zatem Prezydent Miasta określając w zaskarżonym zarządzeniu zasady korzystania z krytej pływalni i lodowiska naruszył zakres właściwy regulacjom prawa miejscowego zastrzeżony dla rady gminy. Tym samym w powyższym zakresie naruszono art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na rozstrzygnięcie Sądu nie może mieć wpływu podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż Prezydent Miasta uchylił zarządzeniem Nr [..] z dnia 3 października 2016 r. zarządzenie Nr [..] w zaskarżonej części. Istnieje bowiem duże prawdopodobieństwo, że zaskarżone zarządzenie w zakwestionowanej części wywołało skutki finansowe dla osób trzecich. Stwierdzenie nieważności tych przepisów pozwoli na odwrócenie tych skutków, albowiem w takim przypadku wyrok wywiera skutek prawny z mocą ex tunc, czego nie powoduje uchylenie zaskarżonego zarządzenia w części przez Prezydenta Miasta. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, że skarga, jako uzasadniona, podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.