II SA/Gd 588/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Gminy Kaliska z dnia 24 maja 2022 r., nr XLVIII/396/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej M. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych). M. B., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 maja 2022 r., nr XLVIII/396/2022, w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy z dnia 31 marca 2016 r., nr XVIII/146/2016, w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, albowiem na jej mocy w Gminnym Ośrodku Kultury możliwe jest utworzenie jednego stanowiska Zastępcy Dyrektora Ośrodka, którego powołuje i odwołuje Wójt Gminy po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Skarżąca od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 28 lutego 2022 r. pełniła funkcję Dyrektora tego Ośrodka. Pismem z dnia 31 marca 2021 r. Wójt Gminy poinformował skarżącą, że jej kadencja wygasa z dniem 31 grudnia 2021 r. Wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 443/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność tego aktu. Następnie, w dniu 29 listopada 2021 r. Wójt Gminy wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Zarządzenie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 49/22, wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia a wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r. stwierdził nieważność tego zarządzenia. Nadto, skarżąca złożyła odwołanie od wypowiedzenia umowy o pracę do Sądu Rejonowego, domagając się uznania dokonanego w dniu 29 listopada 2021 r. wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne i przywrócenia jej do pracy na stanowisku Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury na poprzednich warunkach. Pozew nie został jeszcze rozpoznany ale istnieje bardzo wysokie prawdopodobieństwo, że Sąd Rejonowy przywróci skarżącą do pracy na dotychczas zajmowanym stanowisku, zgodnie z żądaniem pozwu. Z kolei, podjęcie zaskarżonej uchwały skutkuje taką sytuacją, że powracając na stanowisko Dyrektora skarżąca zastanie tam swojego zastępcę z powołania wójta. Zaskarżona uchwała, przyznając Wójtowi uprawnienie do powoływania zastępcy dyrektora samorządowej instytucji kultury w sposób rażący ogranicza jej autonomię i narusza kompetencje dyrektora, który ma prawo swobodnie kształtować organizację wewnętrzną zarządzanej przez siebie jednostki. Ponadto, przyznaje wójtowi uprawnienie, którego żaden przepis ustawy nie przewiduje. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, która od dnia 29 listopada 2021 r. nie jest Dyrektorem Gminnego Ośrodka Kultury, jak i nie jest w tym Ośrodku zatrudniona na jakimkolwiek innym stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej przez skarżącą skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 24 maja 2022 r. naruszała interes prawny skarżącej. Mocą tej uchwały zmieniono § 8 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy z dnia 31 marca 2016 r., nr XVIII/146/2016, w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury, w ten sposób, że dodano ustęp 3 do tego paragrafu w brzmieniu: "w Gminnym Ośrodku Kultury tworzy się jedno stanowisko Zastępcy Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury" oraz dodano ustęp 4 do tego paragrafu w brzmieniu: "Zastępcę Dyrektora powołuje i odwołuje Wójt Gminy po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury". Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz na podstawie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 8 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.). Wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, jak i ograniczenia przysługujących skarżącej uprawnień a także nie nakładają na skarżącą nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków dotychczas ciążących na skarżącej, niezależnie od tego czy skarżąca jest, czy też nie jest Dyrektorem Gminnego Ośrodka Kultury. W obu bowiem sytuacjach brak jest podstaw do uznania, aby zmiana dokonana zaskarżoną uchwała mogła dotyczyć jej interesu prawnego. Wskazać przy tym należy, że aktualna sytuacja skarżącej nie pozostaje w jakimkolwiek związku z zaskarżonym aktem lecz wynika z zupełnie innych aktów i czynności organów gminy. Obecnie bowiem skarżąca nie jest Dyrektorem Gminnego Ośrodka Kultury, jak i nie jest w ogóle zatrudniona w tym Ośrodku na żadnym innym stanowisku. Skarżąca, jak wskazała, była Dyrektorem tego Ośrodka od dnia 1 lipca 2011 r., jednakże zarządzeniem Wójta Gminy z dnia 29 listopada 2021 r., nr [...], odwołana została z tego stanowiska. Niewątpliwie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r. (a nie jak wskazała skarżąca z dnia 24 maja 2022 r.), sygn. akt III SA/Gd 49/22, stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia 29 listopada 2021 r., nr [...], a nadto skarżąca złożyła odwołanie od wypowiedzenia umowy o pracę do Sądu Rejonowego, domagając się uznania dokonanego w dniu 29 listopada 2021 r. wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne i przywrócenia jej do pracy na stanowisku Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury na poprzednich warunkach. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie została przywrócona do pracy na stanowisku Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w żaden sposób nie kreuje bezpośrednio żadnych ograniczeń, jak i uprawnień skarżącej. Przepisy tej uchwały nie nakładają na skarżącą żadnych obowiązków ani też nie pozbawiają jej posiadanych uprawnień. Tym samym, brak jest podstaw do uznania aby skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone zaś przez skarżącą argumenty mogą świadczyć o istnieniu po stronie skarżącej jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na względzie powyższe, Sąd odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.