II SA/Gd 589/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie WSA Alina Dominiak., WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wójt Gminy decyzją z dnia 7 czerwca 2004 r. nr [...], powołując jako podstawę prawną art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 k.p.a., odmówił W. M. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia 27 stycznia 1997 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzja z dnia 27 stycznia 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy adaptacji biurowca i budowy łącznika z blokiem żywieniowym i izbami lekcyjnymi z przynależną infrastrukturą w C. na działkach nr [...] i [...] obr. C.. Następnie organ wskazał, że działki nr [...] i [...] są oddzielona od działki [...], będącej własnością W. M., działką nr [...]. W związku z tym, że działki szkolne nie graniczą bezpośrednio z działką [...], a zakres oddziaływania inwestycji nie wykracza poza działki nr [...] i [...], właściciel działki [...] nie jest stroną w postępowaniu. Ponadto organ uznał, że W. M. nie przysługuje prawo do wznowienia postępowania z uwagi na to, że upłynął termin na złożenie wniosku w tej sprawie. Organ wskazał, że wnioskodawczyni co najmniej od dnia 21 kwietnia 2004 r. miała pełną świadomość istnienia w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, gdyż w piśmie z dnia 29 kwietnia 2004r. kierowanym do Prezesa Rady Ministrów powoływała się na informacje o decyzji z dnia 27 stycznia 1997 r. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. podała, że kwestia przysługującego jej przymiotu strony postępowania została już kilkakrotnie rozstrzygnięta przez różne organy administracji publicznej i obecnie nie budzi żadnych wątpliwości z wyjątkiem Wójta Gminy. Nadto skarżąca podała, że jak wynika z decyzji Wójta Gminy z dnia 26 czerwca 2002 r. nr [...] działka nr [...] docelowo, po zrealizowaniu zagospodarowania terenu, będzie wykorzystywana na cele gimnazjum i będzie integralną częścią terenu szkolnego. Zatem działka nr [...] jest integralnie związana z całym kompleksem oświatowo-sportowym. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że stanowiąca jej własność działka nr [...] graniczy bezpośrednio z całym kompleksem oświatowo-sportowym, a zatem bezpośrednie sąsiedztwo z działką nr [...] jest równoznaczne z bezpośrednim sąsiedztwem z działką nr [...] i [...]. Odnośnie przekroczenia terminu do złożenia wniosku w sprawie wznowienia postępowania W. M. podała, że aby można było mówić o "dowiedzeniu się o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. muszą zostać kumulatywnie spełnione dwie przesłanki: 1) do strony musi dotrzeć wiadomość o wydaniu decyzji, 2) do strony musi dotrzeć wiadomość o zawartym w tej decyzji rozstrzygnięciu. W jej przypadku, na podstawie powołanego w decyzji pisma, można stwierdzić, że spełniona została pierwsza z powyższych przesłanek, tzn. dotarła do niej wiadomość o wydaniu decyzji. Natomiast nie została spełniona druga z przesłanek, tzn. na podstawie powoływanych pism w najmniejszym nawet stopniu nie dotarła do niej wiadomość o zawartym w decyzji rozstrzygnięciu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lipca 2004 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zasadniczą kwestią w rozpatrywanym przypadku jest ustalenie czy wnioskodawczyni mogła mieć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie organ II instancji poczynił szereg uwag natury ogólnej na temat pojęcia strony postępowania administracyjnego. Organ powołał się na utrwalone orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ochronie podlegali właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich posiadający przymiot strony w tym postępowaniu. Przymiot strony istniał w takim zakresie w jakim planowana inwestycja naruszała ich chronione prawem interesy. Zależało to przede wszystkim od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie potwierdził, iż wnioskodawczyni posiada przymiot strony w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przede wszystkim organ uznał za bezsporny fakt, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (własność W. M.) nie graniczy z nieruchomością oznaczoną nr [...], stanowiącą własność gminy C., bowiem nieruchomości te oddziela działka nr [...], która zgodnie z załączoną informacją z rejestru gruntów z dnia 22 lipca 2004 r. i załącznikiem graficznym (mapą ewidencyjną) stanowi drogę o powierzchni 0,1215 ha. Odnosząc się do sentencji rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie NSA uchwalony został pogląd, iż w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98). Ustalenie takiej przesłanki stwarza więc obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. M. zarzuciła powyższej decyzji: 1) rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania jej za stronę postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie pomimo braku ku temu przesłanek. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy temu organowi celem merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że działki o numerach [...] i [...] stanowiły pierwotnie jedną działkę oznaczona numerem [...] (taki stan istniał jeszcze w kwietniu 1996 r.) Dopiero na skutek zabiegów Gminy C., związanych z planowaną inwestycją niniejsza działka została geodezyjnie podzielona na odrębne działki gruntu. Między innymi wydzielona została działka nr [...], na której bezpośrednio miała być realizowana inwestycja oraz działka nr [...], która określona została jako droga, jednakże droga ściśle związana z inwestycją na działce nr [...] i funkcjonalnie oraz integralnie związana z działką nr [...]. Działka ta została sztucznie wydzielona z nieruchomości stanowiącej wcześniej jedną całość i oznaczona została jako droga dojazdowa do terenu inwestycji, a następnie (docelowo) jako droga wewnętrzna stanowiąca integralną część terenu szkolnego. Oznacza to, że działka nr [...] wraz z działką nr [...] stanowi integralną, funkcjonalną całość i nie może być traktowana jako samodzielna działka, gdyż jako taka nie ma żadnego funkcjonalnego znaczenia. Skarżąca wskazała, że SKO w decyzji z dnia 1 sierpnia 2002 r. nr [...] odnosząc się do działki nr [...] stwierdziło, iż "nieruchomość ta jest fragmentem terenu szkolnego (...)." Następnie skarżąca zwróciła uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2568/99, gdzie Sąd stwierdził, iż inwestycja realizowana m.in. na działce nr [...] ingeruje w sferę jej uprawnień jako właściciela działki nr [...] – a zatem posiada ona interes prawny w sprawie ( a co za tym idzie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że ewidentnym przykładem naruszenia jej interesu prawnego jest konieczność uzyskania raportu oddziaływania na środowisko planowanego przez nią na działce nr [...] przedsięwzięcia, co nie byłoby w ogóle wymagane, gdyby inwestycja na działce nr [...] nie była realizowana. W ocenie skarżącej jej interes prawny znajduje swoje źródło w przepisach prawa dotyczących prawa własności jaki i swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Zupełnie bezpodstawne są twierdzenia organów, że zakres oddziaływania inwestycji realizowanej na działce [...] nie wykracza poza tą działkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. uznał, iż istnieją podstawy do takiego załatwienia sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie. W rozpatrywanej sprawie żądanie pochodziło od osoby nie posiadającej przymiotu strony, co skutkowało zaskarżoną decyzją. W piśmie z dnia 15 maja 2006 r. skarżąca wskazała na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt IISA/Gd 4166/01 i z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt IISA/Gd 235/02, w których uznano istnienie po jej stronie interesu prawnego w innych postępowaniach. Natomiast w piśmie z dnia 25 maja 2006 r. skarżąca wskazała, iż w sprawie pomijany jest celowo fakt, że jej działka nr [...] zabudowana jest stacją paliw co jest istotne, gdy weźmie się pod uwagę, że na sąsiadujących działkach realizowane będą wykluczające się funkcje, tj. funkcja publiczna dotycząca adaptacji hali remontowo-produkcyjnej i bodowa szkoły oraz funkcja przemysłu uciążliwego i stacji paliw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na okoliczność, że niniejsza sprawa została wszczęta wskutek wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sprawa wznowienia postępowania jest odrębną sprawą administracyjną, załatwianą zgodnie z regułami prawa procesowego, do których zastosowanie ma zasada dwuinstancyjności (zob. uchwała SN z 23.09.1993 r., IIIAZP 16/93, OSNCP 1993/3/66). Organ administracji publicznej w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. może w drodze decyzji odmówić wznowienia postępowania. Wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych wystąpi, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wznowienia postępowania uznając po pierwsze, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 27 stycznia 1997 r. nr [...]. Po wtóre organ uznał, że żądanie wznowienia postępowania skarżąca złożyła z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Skoro niniejsza decyzja została wydana w odrębnej sprawie administracyjnej przez organ I instancji i odwołanie wniosła strona, która złożyła wniosek o wznowienie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od tej decyzji nie mogło umorzyć postępowania odwoławczego. Skarżąca bowiem jest stroną odrębnego postępowania jakim jest postępowanie wznowieniowe. Wobec tego obowiązkiem organu II instancji było dokonanie oceny zasadności decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, co wyklucza możliwość zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie powołuje się uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98. Uchwała niniejsza nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania wnosi strona domagająca się wznowienia postępowania, a więc podmiot żądający wznowienia postępowania ze względu na swój interes prawny. Ocena czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była przedmiotem rozważań decyzji organu I instancji. Zatem skoro zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane to również kontroli organu odwoławczego podlega decyzja odmawiająca wznowienia postępowania. Wobec tego skoro skarżąca była stroną postępowania wznowieniowego brak było podstaw do umorzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania wnosi strona domagająca się wznowienia, również w przypadku, kiedy odmowa wznowienia postępowania nastąpiła z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, którego dotyczył wniosek o wznowienie. Niniejsze naruszenie prawa procesowego stanowi wystarczającą przyczynę uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednakże rozstrzygając przedmiotową sprawę nie można było pominąć stanowiska organów dotyczącego kwestii, czy skarżąca była stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy obu instancji swoje stanowisko sprowadzają to tego, że skoro działka skarżącej nr [...] jest oddzielona od działek nr [...] i [...], których dotyczyła decyzja o warunkach, działką nr [...] to nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro obie działki bezpośrednio nie graniczą ze sobą to skarżąca nie posiada interesu prawnego w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] i [...]. Organ I instancji zauważa również, że oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza działki nr [...] i [...]. Powyższe stanowisko organów administracji publicznej stanowi konsekwencję braku pogłębionej analizy stanu faktycznego istniejącego w przedmiotowej sprawie. W uchwale z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95 (ONSA 1995/4/154) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Jednocześnie w uzasadnieniu niniejszej uchwały NSA wskazał, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie. Dalej Sąd stwierdza, iż przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Z treści powyższej uchwały nie wynika, aby mówiąc o właścicielu sąsiedniej nieruchomości NSA miał na myśli tylko właściciela nieruchomości graniczącej z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a więc i przymiocie strony, innych poza inwestorem podmiotów decydują okoliczności konkretnej sprawy dotyczące w szczególności rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Zatem w każdej konkretnej sprawie organ orzekając w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winien ustalić krąg podmiotów, mających interes prawny w sprawie, kierując się okolicznościami występującymi w tej konkretnej sprawie. Oznacza to, że stronami takiego postępowania mogą być również właściciele nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (zob. wyrok NSA z 8.09.2004 r., OSK 394/04, Lex nr 160631). Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżąca ma rację, iż o tym, czy jest stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania działek nr [...] i [...] nie decyduje to, czy jest ona właścicielką nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Należy wskazać, że działania skarżącej nie są jednostkowym aktem zmierzającym do ochrony jej praw jako właścicielki działki nr [...]. Skarżąca zasadnie powołuje się na zapadłe w innych sprawach wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, gdyż obrazują one konsekwentne działania skarżącej zmierzające do uwzględnienia jej jako strony w sprawach dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W wyrokach zapadłych w sprawach IISA/Gd 2568/99, IISA/Gd 235/02, IISA/Gd 4166/01, znanych Sądowi z urzędu, zwracano uwagę na szereg nieprawidłowości w postępowaniu organów administracji publicznej, skutkujących notorycznym wręcz łamaniem prawa przez te organy. Rozstrzygając niniejszą sprawę organy zobligowane były do kompleksowej oceny zaistniałego stanu faktycznego, dotyczącego planowanej inwestycji. W tym konkretnym przypadku nie można, oceniając istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej, pominąć faktu jakie było przeznaczenie terenu zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu prawem miejscowym – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem, gdyby – jak twierdzi skarżąca w pismach - planowana inwestycja, mająca pełnić funkcję oświatową, była sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który tereny objęte planowaną inwestycją oraz nieruchomość skarżącej określał jako przeznaczone dla funkcji przemysłowych i usługowych w zakresie dystrybucji paliw, a więc pod przemysł uciążliwy, to oceniając istnienie interesu prawnego skarżącej należałoby dokonać oceny czy i jakie ograniczenia możliwości zgodnego z ustaleniami planu dalszego zagospodarowania nieruchomości skarżącej wiązałyby się z ustaleniem warunków dla planowanej inwestycji. Niewątpliwie bowiem funkcja oświatowa i funkcja przemysłu uciążliwego wzajemnie się wykluczają. Na istnienie takich ograniczeń wskazuje skarżąca powołując się na postanowienie Starosty Powiatowego z dnia 25 lutego 2002 r., którym, w związku z planowaną rozbudową stacji paliw znajdującej się na działce nr [...] nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia szeregu opracowań oddziaływania na środowisko, wskazując, że nałożenie takiego obowiązku jest konieczne ze względu na położenie stacji w niedalekiej odległości od hali sportowej oraz budynku szkoły. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie można pominąć kwestii, że działki nr [...],[...] i [...] traktowane są jako przeznaczone pod funkcję oświatową. Słusznie skarżąca wskazała, że ten sam organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w decyzji z dnia 1 sierpnia 2002 r. nr [...] uznało działkę nr [...] za fragment terenu szkolnego. Natomiast organ odwoławczy, oceniając istnienie interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pomija już zupełnie funkcjonalne powiązanie przedmiotowych działek. W tym konkretnym przypadku przypisywanie decydującej roli faktowi oddzielenia działki skarżącej od działek objętych decyzją o warunkach działką nr [...] jest zabiegiem sztucznym, nie mającym żadnego związku z istniejącym w sprawie specyficznym stanem faktycznym. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że organy administracji w przedmiotowej sprawie nie realizują zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Jednocześnie okoliczność ta wskazuje, iż doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W świetle powyższego należy uznać, że obowiązkiem organu odwoławczego podczas ponownego rozpatrywania sprawy będzie zapoznanie się co najmniej z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt IISA/Gd 4166/01 oraz z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt IISA/Gd 235/02, gdyż niedopuszczalne jest dalsze traktowanie kolejnej sprawy skarżącej jako funkcjonującej w swoistej próżni prawnej i orzeczniczej. Dopiero w dalszej kolejności SKO dokona oceny istnienia interesu prawnego skarżącej w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej kolejności organ ten oceni kwestię, którą w ogóle się nie zajął, a mianowicie zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.