II SA/Gd 59/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2015 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. u. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku I. P. z dnia 17 kwietnia 2015 r., postanowieniem z 11 sierpnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji terenu nieruchomości dz. nr [...] obr. [..] przy ul. S. w W. W uzasadnieniu organ I instancji uznał, że postępowanie nie może zostać wszczęte, gdyż wniosek złożyła osoba niebędąca stroną, wskazując przy tym, że zgodnie z posiadanymi kompetencjami prowadzi już trzy postępowania administracyjne w sprawie trzech obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr [...] obr. [...] w W. Ponadto wskazał, że Powiatowy Inspektor jest niewłaściwy w kwestiach poruszanych we wniosku I. P., a związanych z naruszeniem dóbr materialnych, które to winny być załatwiane polubownie lub na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Na powyższe postanowienie I. P. złożyła zażalenie. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu I instancji, że sprawa dojazdu do nieruchomości nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wskazała, że aktualnie niemożliwy jest wjazd na należącą do niej nieruchomość [...] w poziomie drogi do A., podniesionej w stosunku do terenu jej nieruchomości. Ponadto drzewa posadzone przy wyjeździe z nieruchomości nr [...] zasłaniają widoczność, zaś tuje posadzone tuż przy budynku na działce [...] mogą naruszać fundament tego budynku. W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do jego zmiany lub uchylenia. Organ II instancji wskazał, że art. 61 a k.p.a. ma zastosowanie tylko w przypadku postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek, wobec czego nie może być stosowany do postępowań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Zatem nie będzie miał on zastosowania do postępowań, o których mowa w art. 48-49b, art. 50-51, art. 57 ust. 7, art. 66-69 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z 1974 r. ze zm.), które to przepisy ze względu na ich nakazowy charakter nie pozwalają na wszczęcie postępowania z wniosku strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wniosek I. P. o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczy podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego w sprawie domniemywanych nieprawidłowości w realizacji drogi dojazdowej do A. w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej jej własność, zatem organ winien zapoznać I. P. z uzasadnieniem braku podstawy prawnej do formułowania takiego żądania. Nadto podkreślił, że realizacja kwestionowanej przez skarżącą budowy i rozbudowy układu drogowego, przebudowy uzbrojenia podziemnego, miejsc postojowych, sieci i obiektów małej architektury na działkach: [...]-[...] obr [...] w W. została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty z dnia 30 czerwca 2010 r., zmienionej decyzją Starosty z dnia 12 września 2013 r.. Jednocześnie PINB decyzją z dnia 5 listopada 2014 r. udzielił pozwolenia na jej użytkowanie. Postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej inwestycji zostało już zakończone, a więc nie ma podstaw prawnych do wszczynania takiego postępowania z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie wniosła I. P. Skarżąca domagała się uchylenia przedmiotowego postanowienia w całości oraz zobowiązania organu I instancji do przywrócenia działki [...] do stanu pierwotnego poprzez likwidację murku oporowego wykonanego wzdłuż granicy tej nieruchomości, w związku ze znacznym spadkiem na nieruchomości i wykonaniem skarpy, oraz likwidacji posadzonych drzew, które powodują zacienienie nieruchomości na działce [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako P.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 sierpnia 2015 r. odmawiające na podstawie przepisu art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji terenu nieruchomości dz. nr [...] obr. [...] przy ul. S. w W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wniosek skarżącej dotyczy podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego w sprawie nieprawidłowości w realizacji drogi dojazdowej do A. w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej jej własność. Jednakże czynności te organ nadzoru budowlanego może podjąć wyłącznie z urzędu, zatem wniosek nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ realizacja kwestionowanej przez skarżącą budowy i rozbudowy układu drogowego, przebudowy uzbrojenia podziemnego, miejsc postojowych, sieci i obiektów małej architektury na działkach: [...]-[...] obr [...] w W. została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty z dnia 30 czerwca 2010 r., zmienionej decyzją Starosty z dnia 12 września 2013 r., a ponadto PINB decyzją z dnia 5 listopada 2014 r. udzielił pozwolenia na jej użytkowanie. Postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej inwestycji zostało już zakończone, a więc nie ma podstaw prawnych do wszczynania żądanego postępowania z urzędu. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. organ administracji może wszcząć postępowanie administracyjne na żądanie strony lub z urzędu, organ może też stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, a odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, przyjmuje się, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że czynności organów nadzoru budowlanego mają charakter policyjny. Podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów - co do zasady - wszczynane jest z urzędu. Jednakże należy zauważyć, że większość prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego prowadzony jest na wniosek osób, w których odczuciu został naruszony bądź może zostać naruszony ich interes prawny przez fakt wykonanych albo wykonywanych robót budowlanych w sąsiedztwie ich nieruchomości. W konsekwencji każde pismo (wniosek, skarga) wpływające do organów musi być przez nie weryfikowane zarówno pod względem prawdziwości informacji w nim zawartych, jak i kwalifikacji prawnej - czy właściwe będzie zastosowanie przepisów art. 48, 49b, czy też art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a autor takiego pisma nie musi mieć przymiotu strony w sprawie. Poza tym organ nadzoru budowlanego musi od organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego miejscowo uzyskać informacje, czy w danej sprawie było wydane pozwolenie na budowę, czy też dokonano zgłoszenia. Dopiero po zgromadzeniu tych wszystkich informacji i dokonaniu niezbędnych ustaleń stanu faktycznego właściwy organ nadzoru budowlanego może zadecydować o sposobie wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.) albo potraktować pismo jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a.. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela w tej kwestii pogląd zawarty w wyroku NSA z 14 kwietnia 2011 r., II OSK 584/11 (Lex nr. 2542597): "Art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawiera regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach, stanowi wyłącznie o formie działania właściwego organu (art. 50 ust. 1 - w formie postanowienia, art. 51 ust. 1 - w formie decyzji). W regulacji tej nie ma podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny, nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania urzędu" (podobnie w wyroku NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11, Lexis.pl nr 5138731). Powyższe unormowania wskazują, że organ administracji, któremu przedstawiono żądanie oparte na przepisie określającym administracyjny tryb działania zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, tj. wszczęcia i prowadzenia postępowania lub odmowy wszczęcia postępowania, Skarżąca oczekiwała od organu merytorycznego i procesowego rozpoznania sprawy dotyczącej kwestii podniesionych we wniosku o wszczęcie postępowania i właśnie to żądanie organ nadzoru budowlanego powinien rozpatrzeć. Dodatkowo wskazać należy, że skarżąca dosyć nieprecyzyjnie określiła we wniosku swoje żądanie. Wskazała na rekultywacje działki oraz zieleni uszkadzającej fundament obiektu. W przypadku takiego sformułowania wniosku organy powinny wezwać skarżąca do jego sprecyzowania, ponieważ przedmiot postępowania określony przez organy obu instancji jako "rekultywacja terenu nieruchomości dz. Nr. [...] obr. [...] przy ulicy S. w W." nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Biorąc pod uwagę treść obowiązującego prawa, w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. i charakter żądania skarżącej oraz stanowisko organu odwoławczego, że w istocie powinno zapaść merytoryczne rozstrzygnięcie w ramach postępowania w trybie przepisów Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcia podjęte w kontrolowanej sprawie muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Dlatego też postanowienia wydane w sprawie należało uchylić jak w wyroku stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia jest konieczność rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego wniosku skarżącej w sposób merytoryczny, po wcześniejszym ustaleniu zakresu żądania.