II SA/Gd 590/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku sprawy ze skarg J. S. i M. S. oraz A. J. i Z. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], 2. określa, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 106 § 5 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), uzgodnił w zakresie obsługi komunikacyjnej projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej nad jednym z istniejących kortów tenisowych położonych w G. przy ul. J. W postanowieniu organ ten wskazał, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma odbywać się w sposób dotychczasowy (obsługa komunikacyjna istniejąca – miejsca postojowe w zatokach postojowych zlokalizowanych przed Szkołą Podstawową przy ul. J.), a w uzasadnieniu wyjaśnił, że inwestycja nie wymaga wprowadzenia zmian w obsłudze komunikacyjnej istniejących kortów tenisowych. W zażaleniu na powyższe postanowienie J.A. i J.A. wskazali, iż planowana inwestycja wymaga wprowadzenia zmian w dotychczasowej obsłudze komunikacyjnej kortów tenisowych. Planowana inwestycja pogorszy bowiem i dodatkowo utrudni i tak już uciążliwą dla mieszkańców sytuację w ciągu drogowym ulicy A. Sytuacja ta – jak wynika z pism stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – spowodowana jest konfliktem między mieszkańcami ulicy A., a rodzicami dzieci dowożonych do szkoły, wynikłym na tle parkowania samochodów i zastawiania wjazdów do posesji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż planowana inwestycja nie obejmuje budowy nowych kortów tenisowych, lecz pokrycia istniejącego już kortu halą namiotową typu "A". Umożliwi to korzystanie z kortu również w okresie zimowym. W związku z tym nie zachodzi konieczność włączenia inwestycji do ruchu drogowego. Obsługa komunikacyjna, a w tym również miejsca postojowe istniejące w zatokach przy ulicy J., tj. przed szkołą podstawową, zaspokoją potrzeby planowanej inwestycji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. S., M. S., A. J. i Z. J. wskazując jedynie, iż rozstrzygnięcia organów są niezgodne z prawem. Organ wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie z przyczyn wskazywanych przez strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) w razie braku planu miejscowego każda zmiana zagospodarowania terenu, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z ustępem 5 artykułu 53 w/w ustawy uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Z przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) wynika, iż zarządcą drogi w odniesieniu do dróg gminnych jest wójt ( burmistrz, prezydent miasta ). W sprawie dotyczącej planowanej inwestycji organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest prezydent miasta, który jednocześnie jest zarządcą drogi. Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali tenisowej prowadzone było przez właściwy organ tj. Prezydenta Miasta. Prezydent ten wydał również postanowienie z dnia 23 grudnia 2004 r., którym jako zarządca drogi uzgodnił - w trybie art. 106 kpa - projekt własnej decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym nie ma znaczenia, iż rozstrzygnięcie wydane w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i postanowienie uzgadniające zostały wydane przez upoważnionych przez Prezydenta pracowników różnych Wydziałów Urzędu Miasta G. W obu przypadkach w sytuacji jak zaistniała w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydał ten sam organ administracji. Art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje tzw. współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji. Obowiązek współdziałania wynika z przepisów prawa materialnego. W tym przypadku, z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy nakazują organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dokonanie stosownego uzgodnienia z innym organem wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 9 tj. zarządcą drogi. Należy wyjaśnić, iż w relacji opartej na współdziałaniu organów administracji publicznej wyróżnia się organ decydujący prowadzący tzw. postępowanie główne i organ współdziałający prowadzący tzw. postępowanie uzgodnieniowe. Zgodnie z utrwalonymi w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym poglądami wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w postępowaniu głównym. Postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym rozstrzygnięciem (postanowieniem) jest jednak w istocie częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed podjęciem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. W rozpatrywanej sprawie właściwym organem do prowadzenia postępowania głównego (o ustalenie warunków zabudowy) i postępowania uzgodnieniowego (w odniesieniu do możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu - por. art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) jest jeden organ tj. prezydent miasta. Pełni on rolę zarówno organu decyzyjnego, jak i współdziałającego. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji procesowej wyłączony jest tryb postępowania uregulowany w art. 106 kpa. Przewidziany jest on, jak wynika wprost z § 1 tego artykułu, przy współdziałaniu dwóch różnych organów. Jeżeli natomiast ten sam organ jest i organem decyzyjnym, i współdziałającym, to jest on uprawniony do przeprowadzenia całego postępowania niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, a ustalenia tzw. postępowania uzgodnieniowego, nie przybierając formy postanowienia, powinny stanowić część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (por. uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn.: OPK 26/00, publ. ONSA 2001, Nr 4, poz. 153). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta jako organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie będący zarządcą drogi uprawniony był do przeprowadzenia całego postępowania niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, bez potrzeby wydawania postanowienia z dnia [...] grudnia 2004 r., a ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji powinny stanowić część podstawy faktycznej decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania tzw. postanowienia uzgadniającego, albowiem żaden przepis prawa nie przewiduje konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy organem właściwym do wydania decyzji i organem współdziałającym przy jej wydaniu jest ten sam organ administracji publicznej. Z powyższych względów postanowienia organów w niniejszej sprawie zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonalności wydanych przez organy postanowień orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.