II SA/Gd 591/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Agencji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2007r. nr [...] Wójt Gminy ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany funkcji w planie zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 7/28, 7/29, 7/30, 7/39, 7/40, 741, 7/42, 7/43, 7/44 i 7/45 położonych w R. w wysokości 824.385,30 zł. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałą Rady Gminy Nr IX/68/2003 z dnia 21 października 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym z dnia 31 maja 2004 r. Nr 66, poz. 1249, została zmieniona funkcja działki o numerze geodezyjnym 7/4 o pow. 66,78 ha z gruntów rolnych na grunty budowlane o funkcji przemysłowo - składowo- usługowej oraz obsługi podróżnych. W dniu 13 lutego 2006r. w wyniku podziału działki nr 7/4 powstały między innymi działki o numerach 7/28, 7,29, 7/30, 7/39, 7/40, 7/41, 7/42, 7/43, 7/44 i 7/45 o łącznej powierzchni 33,5892 ha. Wymienione działki będące własnością Agencji zostały na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr 6958/2006 z dnia 2 sierpnia 2006r. wniesione do spółki akcyjnej w formie wkładu niepieniężnego w zamian za akcje. Zgodnie z definicją "zbycia nieruchomości" zawartą w art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), przez zbycie nieruchomości należy rozumieć dokonanie czynności prawnej, na podstawie której następuje przeniesienie prawa własności nieruchomości, stąd wniesienie aportem nieruchomości gruntowej do spółki jest jednym ze sposobów zbycia nieruchomości. Zbycie nieruchomości nastąpiło w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, zatem zgodnie z delegacją przepisu art. 37 ust. 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpiły okoliczności obligujące Wójta Gminy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany ich funkcji w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z operatem szacunkowym, sporządzonym 6 grudnia 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, wartość nieruchomości przed zmianą planu wynosiła 3.203.066 zł, natomiast po zmianie planu 5.951.017 zł. Różnica wartości wynosi 2.747.951 zł (5.951.017 zł - 3.203.066 zł). Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z § 50 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wzrasta wartość nieruchomości, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wartość działek 7/28, 7/29, 7/30, 7/39, 7/40, 7/41, 7/42, 7/43, 7/44 i 7/45 wzrosła o 2 747.951,00 zł. Zatem jednorazowa opłata od wzrostu wartości nieruchomości wyliczona zgodnie z operatem szacunkowym wynosi 834.385,30 zł (2 747.951,00 zł x 30 %). Procentowa stawka w wysokości 30 % służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ustalona została w § 19 uchwały Rady Gminy Nr IX/68/2003 z dnia 21 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Agencja zarzucając brak wskazania w sentencji podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji w postaci przepisu uchwały Rady Gminy z dnia 21.10.2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego ustalono stawkę opłaty jednorazowej, dokonanie błędnej kwalifikacji prawnej art. 36 ust. 4 w związku z treścią art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że ustalenie opłaty jednorazowej można dokonać w przypadku jakiejkolwiek formy zbycia nieruchomości, w sytuacji gdy z treści art. 37 ust.1 ustawy możliwość taka jest następstwem wykonania umowy sprzedaży oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w dniu 3 października 2006 r. Agencja, jako powiernik mienia Skarbu Państwa, przekazała uprawnienia właściciela do akcji spółki akcyjnej, zgodnie z art. 3 ust 2 i art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Ministrowi Skarbu Państwa, co skutkuje ustaleniem, że postępowanie toczy się przeciwko podmiotowi, który nie jest stroną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 18 czerwca 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 3 ust.1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004r. Nr 208 poz. 2128 z późn. zm.), §50 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 207 poz. 2109). Organ odwoławczy stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr IX/68/2003 Rady Gminy z dnia 21 października 2003 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym z 31 maja 2004 roku nr 66, poz. 1249 niżej wymienione działki nr 7/28, nr 7/29, nr 7/30, nr 7/39, nr 7/40, nr 7/44 i nr 7/45 - wskazano jako tereny przemysłu, składów i usług, działkę nr 7/41 jako teren miejsca obsługi podróżnych, działkę nr 7/42 jako teren zieleni izolacyjnej, działkę nr 7/43 jako teren oczyszczalni wód deszczowych i przepompowni ścieków. Przed uchwaleniem planu działki te stanowiły teren upraw rolnych. W przepisie §19 powyższej uchwały określono również, że wysokość jednorazowej opłaty stanowić będzie 30% wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości w stosunku do ich wartości dotychczasowych. W dniu 2 sierpnia 2006r. wymienione działki zostały przez Agencję wniesione aportem jako wkład niepieniężny do spółki akcyjnej w zamian za akcje spółki. W związku z tym, że w wyniku dokonanej w planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia gruntu należącego do odwołującej z rolnego na budowlany zwiększeniu uległa jego wartość, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wartość przedmiotowych nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wójta Gminy przez D.K. - rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U nr 46 z 2000r, poz. 543 z późn. zm.). Wartość nieruchomości przed zmianą planu (grunty rolne) oszacowano na kwotę 3 203 066 zł, a po zmianie planu (grunty budowlane) na kwotę 5951017 zł. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości wyżej wymienionych nieruchomości w związku z uchwaleniem planu określono na łączną kwotę 824 385,30 zł. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że brak wskazania przepisu uchwały nr IX/68/2003 Rady Gminy z dnia 21 października 2003 roku jest uchybieniem proceduralnym, ale nie może spowodować wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego tym bardziej, iż przepis ten wskazany został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że postępowanie toczy się przeciwko podmiotowi, który nie jest stroną niniejszego postępowania Kolegium wyjaśniło, że naliczenie opłaty planistycznej może nastąpić w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości w ciągu 5 lat licząc od dnia obowiązywania tego planu. W ocenie Kolegium w niniejszym przypadku przesłanki do ustalenia powyższej opłaty zostały spełnione, a zbywającym przedmiotowe nieruchomości była Agencja, posiadająca państwową osobowość prawną i jako powiernik mienia Skarbu Państwa we własnym imieniu wykonująca prawa i obowiązki z nim związane (art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa). Zdaniem organu odwoławczego, nie ma w tej sytuacji znaczenia, że akcje uzyskane za wniesienie powyższych nieruchomości aportem do spółki akcyjnej zostały zgodnie z przepisami przekazane przez Agencję Ministrowi Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również argumentów odwołującej dotyczących błędnej kwalifikacji prawnej art. 36 ust. 4 w związku z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te zostały zmienione art. 10 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Analizując wprowadzoną zmianę przepisów organ odwoławczy stwierdził, że intencją ustawodawcy było rozszerzenie form zbycia nieruchomości poprzez nieograniczanie ustalania opłaty planistycznej tylko w przypadku sprzedaży nieruchomości. Potwierdzają to m. in. przepisy art. 36 ust. 3 i 4 oraz art. 37 ust. 5 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Agencja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie: 1. art. 107 kpa poprzez brak wskazania w sentencji podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji w postaci przepisu uchwały Nr IX/68/2003 Rady Gminy z dnia 21.10.2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego ustalono stawkę opłaty jednorazowej, 2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej kwalifikacji prawnej art. 36 ust. 4 w związku z treścią art. 37ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że ustalenie opłaty jednorazowej można dokonać w przypadku jakiejkolwiek formy zbycia nieruchomości w sytuacji gdy z treści art. 37 ust.1 ustawy możliwość taka jest następstwem wykonania umowy sprzedaży, 3. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w dniu 03.10.2006 r. Agencja jako powiernik mienia Skarbu Państwa przekazała w dniu 33.10.2006 r. uprawnienia właściciela do akcji spółki akcyjnej, zgodnie z art. 3 ust 2 i art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Ministrowi Skarbu Państwa, co skutkuje ustaleniem, że postępowanie toczy się przeciwko podmiotowi, który nie jest stroną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż wskutek dokonanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia gruntów uległa zwiększeniu ich wartość. Wzrost wartości nieruchomości nie był kwestionowany w toku postępowania. Niezasadny jest zarzut skargi, że art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się jedynie do sprzedaży nieruchomości. Art. 36 ust. 4 ustawy w brzmieniu pierwotnym przewidywał wymierzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie w razie dokonania jej sprzedaży. Przepis ten został jednakże zmieniony przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r.o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004r. w ten sposób, że sprzedaż zastąpiono pojęciem zbycie. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało sprecyzowane znaczenie tego pojęcia. Należy jednak wziąć pod uwagę, że cytowaną ustawą z dnia 28 listopada 2003r. dodano do art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkt 3b zawierający definicję ustawową zbywania i nabywania nieruchomości, które należy rozumieć jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji celowym jest w ocenie Sądu odwołanie się do definicji zbywania nieruchomości zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla określenia zakresu zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji stwierdzić należy, że wniesienie aportem przedmiotowych gruntów do spółki kapitałowej w zamian za akcje tej spółki stanowiło zbycie nieruchomości, z którym wiąże się obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest zasadny także zarzut dotyczący braku wskazania w sentencji podstawy prawnej zaskarżonej decyzji w postaci przepisu uchwały nr IX/68/2003 Rady Gminy z dnia 21.10.2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wymierzono opłatę, stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Uchwała ta została przywołana w sentencji decyzji Wójta Gminy, a w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym jej integralną część, wskazano na przepis § 19 uchwały, który statuuje 30% stawkę do celów naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu chybiony jest również zarzut dotyczący prowadzenia przez organy postępowania przeciwko podmiotowi, który nie jest stroną. Skarżąca podniosła mianowicie, że w dniu 03 października 2006 r. przekazała z mocy art. 3 ust.2 i art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu państwa uprawnienia właścicielskie do akcji spółki akcyjnej Ministrowi Skarbu Państwa, z czego wywiodła brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego wobec strony. Agencja bowiem z mocy art. 5 ust. 5 cyt. ustawy jako powiernik mienia Skarbu Państwa obowiązana jest w terminie 14 dni od objęcia akcji do ich przekazania Ministrowi Skarbu Państwa w formie protokółu zdawczo - odbiorczego, co zostało wykonane wspomnianym protokółem w dniu 03.10.2006r. Istota tego zarzutu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Agencja posiada status strony niniejszego postępowania i czy jako strona tego postępowania może zostać obciążona obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to nieruchomość została zbyta przez skarżącą. Zgodnie z treścią art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany pozostaje pogląd zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Zdaniem Sądu, skarżąca Agencja posiada interes prawny w sprawie niniejszej, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, zatem przysługuje jej status strony postępowania i może być na nią nałożony obowiązek. Podstawę prawną działania Agencji stanowi ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j.: Dz.U. z 2004r. Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.). Art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2; zaś w ust. 2 tegoż przepisu wskazuje, iż Agencja, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Z powyższych przepisów wynika, że Agencja występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia, korzysta z takich samych uprawnień jak właściciel i tak jak na właścicielu ciążą na niej obowiązki będące pochodną posiadanego mienia Skarbu Państwa. Zasadnie zatem organy orzekające nałożyły obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skarżącą, gdyż jest to obowiązek związany nierozerwalnie z powierzonym mieniem Skarbu Państwa, które zostało zbyte. Przekazanie przez Agencję objętych akcji Ministrowi Skarbu Państwa, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 5 ustawy, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając zatem na uwadze całokształt przedstawionych wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a tym samym uznając skargę za nieuzasadnioną orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).