II SA/Gd 595/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant: Sylwia Górny po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 7 czerwca 2004 r. nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 czerwca 2004 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 2 i art. 150 § 1 k.p.a. stwierdził, że: - jego decyzja z dnia 15 września 2003 r. nr [...] udzielająca M. i M. P. pozwolenia na użytkowanie 11 sztuk lokali mieszkalnych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w S. G. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jedna ze stron postępowania nie brała w nim udziału bez własnej winy oraz - odmówił uchylenia tej decyzji stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 25 sierpnia 2003 r. nr [...] Starosta przekazał tutejszemu organowi wniosek M. i M. P. z dnia 8 maja 2003 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie opisanych wyżej obiektów. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że roboty budowlane polegające na remoncie i modernizacji lokali mieszkalnych w istniejącej kamienicy zostały doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami na podstawie decyzji tutejszego organu z dnia 14 marca 2002 r. nr [...], w której orzeczono o obowiązku przedłożenia przez Państwa M. i M. P. następujących dokumentów: • inwentaryzacji powykonawczej robót budowlanych polegających na remoncie budynku przy ul. [...] w S. G., wykonanej przez osobę uprawnioną, • orzeczenia technicznego wykonanego przez osobę uprawnioną, potwierdzającego zgodność wykonanych robót wraz z pozytywną opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości określenie w tym orzeczeniu koniecznych zmian i przeróbek oraz ich wykonanie w istniejącym obiekcie, w terminie do 30 września 2002 r. W dniu 27 czerwca 2002 r. M. i M. P. przedłożyli wymaganą dokumentację, w związku z czym przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonał czynności kontrolnych na przedmiotowej posesji w dniu 27 czerwca 2002 r., w wyniku których ustalił że obowiązek wynikający z decyzji z 15 marca 2002 r. został wykonany. Ponadto ustalono, że na wniosek M. i M. P. z dnia maja 2003 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, przedstawiciel Starostwa Powiatowego przeprowadził w dniu 4 sierpnia 2003 r. oględziny na przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przedłożonym projektem, a teren budowy został uporządkowany. J. D. pismami z dni 23 marca 2004 r. i 6 kwietnia 2004 r. złożyła wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Domagała się jednocześnie "doprowadzenia do stanu poprzedniego drogi koniecznej, zmiany otwierania drzwi do wewnątrz lokali usytuowanych na parterze ze względu na stwarzające zagrożenie przejścia i przejazdu", zamurowania okna wychodzącego bezpośrednio na jej dach oraz zwiększenia średnicy rury spustowej i rynny dachu od podwórka. Organ stwierdził, iż wniosek inwestorów o udzielenie im pozwolenia na użytkowanie wpłynął w dniu 8 maja 2003 r. J. D. nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu i nie brała w nim udziału, bez swojej winy. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokumentacją opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, stanowiącą załącznik do decyzji z dnia 14 marca 2002 r. nr [...], na podstawie której przedmiotowe roboty zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Zatem w sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 146 § 2 K.p.a. gdyż w wyniku wznowienia może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. D., wywodząc, że uniemożliwiono w ten sposób dochodzenie jej praw. Wskazała ponadto, że po dokonaniu przebudowy obiektu skrzydła drzwiowe (metalowe) w pozycji otwartej równocześnie z obu stron przejazdu zwężają szerokość użytkową do 60 cm. Wyjaśniła również, że długość przejazdu bramowego pod budynkiem wynosi 10 m, natomiast szerokość w świetle bramy 2 m. Ponadto wywodziła, że w dniu 22 sierpnia 2002 r. została uchylona wcześniejsza decyzja udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę, w związku z istotnymi odstępstwami wykonywanych robót od projektu budowlanego. odwołująca się wywodziła, iż nie jest jej nic wiadome, aby wydana została kolejna decyzja udzielająca takiego pozwolenia. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 kwietnia 2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w jego uzasadnieniu. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Postępowanie w sprawie udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. G. było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11.07.2003r. J. D., będąca stroną we wcześniejszym stadium sprawy, powinna brać udział w tym postępowaniu. Ponieważ bez jej winy tak się nie stało, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art.150 § 1 k.p.a.), był obligowany wznowić postępowanie i zakończyć je stosowną decyzją. WINB podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że nie mógł on uchylić decyzji z dnia 15.09.2003r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie 11 lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w S. G., ponieważ inwestorzy wykonali nałożony na nich obowiązek i w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut pominięcia odwołującej się "od samego początku sprawy" jest bezpodstawny, o czym świadczą zarówno akta organu pierwszej instancji, jak i kopie załączonych przez stronę do odwołania dokumentów. Powtórna decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o jej zmianie nie mogły być w wydane w postępowaniu w sprawie wznowienia robót budowlanych, wykonanych z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę - doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem następuje bowiem na podstawie decyzji nakazowej. Wskazał również, iż wszelkie nieporozumienia w tej kwestii wyjaśnił w piśmie z dnia 1 kwietnia 2004 r. Natomiast rozpatrzenie zarzutu dotyczącego warunków przejazdu pod budynkiem mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby został poparty wymaganym w procedurze administracyjnej dowodem w postaci orzeczenia rzeczoznawcy budowlanego. J. D. wniosła skargę na powyższą decyzję, w której wywodziła, że dokonana przebudowa narusza przepisy prawa. Podkreślała brak możliwości działania na wcześniejszych szczeblach postępowania, ponieważ nie była o nich powiadamiana. W jej ocenie organy administracji celowo pomijały ją w toku postępowania, o czym świadczyć miał brak reakcji z ich strony na monity skarżącej dotyczące prowadzenia przedmiotowej budowy po jej wstrzymaniu postanowieniem uprawnionego organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, miedzy innymi, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie sytuacja taka jest bezsporna, słusznie zatem organy administracji wznowiły postępowanie w sprawie. Organ administracji, po wznowieniu postępowania powinien, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnąć istotę sprawy. Art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, że po wznowieniu postępowania nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w jego wyniku mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, natomiast stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W sytuacji, gdy u podstaw wznowienia postępowania legł art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a wiec brak uczestnictwa jednej ze stron w postępowaniu, organ powinien ustosunkować się merytorycznie do stawianych przez tę, pominiętą w pierwotnym postępowaniu, stronę zarzutów i wniosków. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 26/94, OSNP 1995/11/127, w którym stwierdzono, że: "1. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. - mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. 2. W sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania." W przedmiotowej sprawie organ nie odniósł się do zarzutów wskazywanych w pismach J. D., a odnoszących się dokonanej przebudowy obiektu budowlanego oraz drogi koniecznej, z której skarżąca korzysta. Za w pełni nieuzasadniony i błędny należy także uznać pogląd wyrażony przez organ drugiej instancji, iż rozpatrzenie zarzutu dotyczącego warunków przejazdu pod budynkiem mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby został poparty wymaganym w procedurze administracyjnej dowodem w postaci orzeczenia rzeczoznawcy budowlanego. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. W niniejszej sprawie organ administracji wywodził, iż ciężar dowodu obciąża stronę postępowania – J. D. Taka sytuacja nie może być zaakceptowana. Zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego należy do kompetencji organu administracji i nie może się on ograniczyć jedynie do wskazania, iż oświadczenie strony jest dla niego niewiarygodne lub niewystarczająco przekonujące. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe i orzec co do istoty sprawy w oparciu o całość materiału faktycznego. W szczególności organ powinien wyjaśnić wszelkie wątpliwości wskazywane przez stronę w jej pismach znajdujących się w aktach sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu merytorycznej decyzji. Organ powinien wskazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł również, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane.