II SA/Gd 595/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Gminy Miasta oraz R. P., A. B. Z. P. na decyzję Wojewody z dnia 21 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miasta kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody na rzecz R. P., A. B.i Z. P. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Gmina Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 sierpnia 2015 r. nr [...]. Sprawa ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 595/15. Jednocześnie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga R. P.– G., A. B. – Ł. i Z. P. na tę samą decyzję Wojewody. Sprawa ta z kolei została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 596/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 595/15 ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 596/15 oraz postanowił, że dalsze postępowanie prowadzone będzie pod sygn. akt II SA/Gd 595/15. Zaskarżona decyzja Wojewody wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 20 marca 2009 r. R. P. – G., A. B. oraz Z. P. – spadkobierczynie zmarłej H. P. zwróciły się do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2836 ha położonej w G. przy ul. M., z uwagi na niewykorzystanie jej na cel wywłaszczenia. Do prowadzenia przedmiotowej sprawy Wojewoda, postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r., wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 4 maja 2012 r. nr [...], orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał wnioskodawczynie do zwrotu na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 46 396,41 zł. Jednakże, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę Miasta, Wojewoda, decyzją z dnia 25 stycznia 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 30 grudnia 2014 r. nr [...]: 1. orzekł o zwrocie w częściach równych na rzecz R. P., A. B. – Ł. i Z. P. nieruchomości położonej w G. przy ul. M. oznaczonej jako działka nr [...]; 2. 2. zobowiązał R. P., A. B. – Ł. i Z. P. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta solidarnie kwoty 117 842, 42 zł; 3. zabezpieczył to roszczenie poprzez wpis hipoteki przymusowej zwykłej w kwocie 117 842, 42 zł; 4. udzielił dodatkowego zabezpieczenia Gminie Miasta w celu wykonania pkt. 3 decyzji poprzez zezwolenie na założenie nowej księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej w pkt 1 sentencji tylko z jednoczesnym wpisem hipoteki przymusowej wymienionej w pkt 3 decyzji. Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego Prezydent uznał bowiem, że wywłaszczoną nieruchomość należy zwrócić wnioskującym, ponieważ nigdy nie była ona potrzebna do realizacji jakiegokolwiek celu. Prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]-[...] o łącznej powierzchni 1, 7619 ha przeszło na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej pomiędzy H. M. P. i T. L. a Skarbem Państwa – reprezentowanym przez Prezydenta Miasta w dniu 23 maja 1979 r. w drodze umowy sprzedaży, sporządzonej w formie aktu notarialnego za cenę 1 210 700, 00 zł. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Z planu inwestycji wraz z załącznikami sporządzonego przez A., określającej zakres planowanej inwestycji "Osiedla mieszkaniowego [...]", wynika jednak, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem objętym inwestycją osiedla mieszkaniowego [...]. W sprawie bezsporne było, że na przedmiotowej działce zbudowano boisko sportowe, które użytkowane jest przez szkołę ponadpodstawową w G. przy ul. M. jako placówkę wychowawczą. Boisko to znajduje się jednakże poza terenem objętym celem wywłaszczenia. Dlatego też organ nie był uprawniony do badania czy i kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednocześnie, Prezydent stwierdził, że Skarb Państwa swym działaniem doprowadził do nieważności czynności prawnej jaką jest sprzedaż działki nr [...], gdyż nie było podstaw aby właścicielki zbywały swą własność w sytuacji, gdy nie było żadnego celu publicznego uzasadniającego zbycie nieruchomości a tym bardziej nie było podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej w tak zakreślonym stanie faktycznym. Rozpatrując sprawę organ pominął zatem nadesłane przez Gminę Miasta dokumenty dotyczące realizacji boiska sportowego i oddania go do użytkowania przez szkołę. Konsekwencją zwrotu nieruchomości było zaś orzeczenie przez organ o zwrocie na rzecz Gminy kwoty 117 842, 42 zł. Na kwotę tę składa się kwota 72 341,42 zł z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwrot części wywłaszczonej nieruchomości powiększona o kwotę 45 501 zł z tytułu poniesionych przez Gminę Miasta nakładów na działce nr [...]. Organ zaznaczył przy tym, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % wartości nieruchomości w chwili zwrotu, którą została ustalona w niezakwestionowanym przez strony operacie szacunkowym z dnia 22 sierpnia 2014 r., więc nie podlega ograniczeniu. Od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 30 grudnia 2014 r. odwołania wnieśli: A. B. – Ł., R. P. – G. i Z. P. a także Gmina Miasta. Skarżące: A. B. – Ł., R. P. – G. i Z. P. nie zgodziły się z ustaloną kwotą zwaloryzowanego odszkodowania. Za wielce krzywdzące uznały uwzględnienie w tej kwocie wartości budynków mieszkalnych znajdujących się w dniu wywłaszczenia na działce nr [...] przy ul. P. i O. oraz zabudowań gospodarczych na działce nr [...] przy ul. O., które w ich ocenie w żaden sposób nie łączą się z działką [...], o zwrot której wystąpiły. Działka nr [...], stanowiąca odrębny teren, od kilku lat przed wywłaszczeniem nie była użytkowana i nigdy nie była zabudowana. Niezasadne było również uwzględnienie w kwocie zwaloryzowanego odszkodowania poniesionych przez Gminę nakładów na działce nr [...], gdyż działka ta jeszcze przez 10 lat od dnia wystąpienia o jej zwrot nie była wykorzystana. Dopiero 3 lipca 2000 r. wydano pozwolenie na budowę boiska sportowego na tym terenie. Ponadto, zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie powinno podlegać uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania. Jednocześnie skarżące wniosły o rozłożenie na raty podlegającej zwrotowi kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Skarżąca Gmina Miasta, wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 30 grudnia 2014 r., jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa oraz bez uwzględnienia wskazań Wojewody zawartych w kasacyjnej decyzji z dnia 25 stycznia 2013 r. Zarzuciła nadto naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na niezbadanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w konsekwencji nieustalenie czy przedmiotowej nieruchomości można przypisać cechy zbędności. Organ I instancji powinien bowiem ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia a następnie odnieść ten cel do przesłanek zwrotu, aby móc orzec o realizacji celu lub jego braku. Jednakże, określając cel wywłaszczenia, organ powinien ustalić czy nie następowały zmiany lub modyfikacje planu realizacji inwestycji. Brak analizy celu wywłaszczenia stanowi oczywistą przeszkodę do stwierdzenia braku jego realizacji. Ponadto, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 19 i art. 20 kpa, gdyż Prezydent Miasta w swojej ocenie materiału dowodowego sformułował wnioski zbyt daleko idące i z pewnością wykraczające poza zakres kompetencji organu administracji w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stwierdzając, że Skarb Państwa swym działaniem doprowadził do nieważności czynności prawnej jaką jest sprzedaż działki nr [...]. Decyzja organu I instancji wydana została ponadto z naruszeniem: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - poprzez brak oceny operatu szacunkowego z punktu widzenia przydatności jako dowodu w sprawie; art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece – poprzez wpis nieznanej w obecnym porządku prawnym instytucji hipoteki przymusowej zwykłej, a także art. 11 kpa – poprzez brak uzasadnienia dla zastosowanego terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i kwoty hipoteki. W uzasadnieniu decyzji nie została poruszona kwestia ewentualnych odsetek za zwłokę i ich zabezpieczenia hipoteką. Wojewoda decyzją z dnia 21 sierpnia 2015 r. nr [...]: I. uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie zobowiązał do zwrotu, na rzecz Gminy Miasta, zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 74 108,36 zł., w terminie do dnia 30 września 2015 r., odpowiednio przez R. P. – w kwocie 24 702,79 zł., A. B. – Ł. – w kwocie 24 702,79 zł. oraz Z. P. – w kwocie 24 702,78 zł., stwierdzając, że w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu należności, naliczone mogą zostać odsetki na zasadach określonych w ustawie – Kodeks cywilny; II. uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji; III. uchylił pkt 4 zaskarżonej decyzji; IV. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda uznał bowiem, że pomimo licznych błędów w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, decyzja z dnia 30 grudnia 2014 r. odpowiada prawu w części dotyczącej zasadności zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Naprawiając zaś poczynione przez organ I instancji błędy oraz odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, Wojewoda wskazał i wyjaśnił, co następuje: W ocenie Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia a wręcz przeciwnie - znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewoda wyjaśnił, że z treści aktu notarialnego z dnia 23 maja 1979 r. Rep. [...] wynika, że celem przejęcia działki nr [...] było zadanie inwestycyjne "Osiedle Mieszkaniowe [...]". Doprecyzowanie tak określonego celu wywłaszczenia dla działki nr [...] nie jest możliwe, ponieważ na jej terenie nie zaplanowano żadnej inwestycji (budowli). Z realizacyjnego planu zagospodarowania terenu "Osiedle Mieszkaniowe [...]" – mapa sytuacyjno – wysokościowa oraz z "Planu realizacyjnego zagospodarowania terenu" nr [...], egz. 7, rok 1977 TP – 2 dla obiektu "Osiedle mieszkaniowe [...]" wynika, że działka nr [...] znajduje się poza terenem przewidzianym do realizacji tego osiedla wraz z jej infrastrukturą i na jej terenie nie przewidziano żadnej infrastruktury związanej z osiedlem. Co więcej, teren tej działki w żaden sposób nie został powiązany z przedmiotem realizacji budowy osiedla [...]. Wojewoda wyjaśnił, że nieobjęcie działki nr [...] realizacją inwestycji będącej przedmiotem jej wywłaszczenia a w konsekwencji jej nie zagospodarowanie lub zagospodarowanie w sposób bezsprzecznie odmienny aniżeli wskazany w akcie wywłaszczeniowym, jest przesłanką do uznania faktu niezrealizowania na jej terenie tego celu i nie uprawniał organu I instancji do stwierdzenia, że celu wywłaszczenia nie było od początku a tym samym nie bada się w ogóle czy cel ten został zrealizowany. Ponadto Wojewoda wskazał, że z treści pisma Spółdzielni Mieszkaniowej, administrującej Osiedlem [...], z dnia 21 lutego 2011 r., wynika, że teren działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego nie był wykorzystywany na cele funkcjonowania lub też zagospodarowania osiedla mieszkaniowego. Obecnie, na działce nr [...], zlokalizowane jest boisko sportowe, które wybudowane zostało w oparciu o wydaną w dniu 22 listopada 1999 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a następnie przekazane zostało Zespołowi Szkół [...] w nieodpłatną administrację zleconą na czas nieoznaczony w celu jego prowadzenia na podstawie uchwały Zarządu Miasta z dnia 15 maja 2001 r. Budowla ta nie jest tożsama z celem wywłaszczenia a w aktach sprawy brak dokumentu, który dowodziłby, że zostało ono wybudowane w ramach realizacji infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Z dokumentacji dotyczącej "realizacji inwestycji stanowiących obecnie Zespół Szkół Zawodowych nr [...]", przekazanej pismem z dnia 13 lipca 2010 r. przez Urząd Miasta wprost wynika, że jest to nowa, inna od budowy osiedla mieszkaniowego – [...] inwestycja. Ponadto, istniejące boisko sportowe nie stanowi modyfikacji celu wywłaszczenia, gdyż jego budowa stanowiła inną, osobną od budowy osiedla mieszkaniowego, inwestycję realizowaną w ramach budowy boiska sportowego z infrastrukturą techniczną, co wynika z decyzji zatwierdzającej projekt budowy wydanej w dniu 3 lipca 2000 r. Wojewoda uznał także, że organ I instancji błędnie ustalił wysokość odszkodowania przyznanego na rzecz Gminy Miasta. Z uwagi na dokonane ustalenie co do braku związku z celem wywłaszczenia istniejącego na spornej nieruchomości boiska, organ nie miał podstaw do wliczenia do kwoty odszkodowania zwiększenia wartości nieruchomości, które nastąpiło w wyniku powstania tego boiska sportowego. Zwiększenie bowiem wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Z tego względu, Wojewoda ponownie przeprowadził waloryzację kwoty 1 210 700,00 zł. w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1979 – 2014) i miesięczne (odnośnie roku 2015) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i ustalił, że kwota odszkodowania po waloryzacji wynosi 74 108,36 zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości działki nr [...], ustalonej na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 22 sierpnia 2014 r. Wojewoda zaznaczył jednocześnie, że ustalona przez niego wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wypełnia dyspozycję art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, ze jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości a wyznaczony na jego zapłatę termin ustalony został zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, w ocenie Wojewody, zawarte w punkcie 3 i 4 decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 30 grudnia 2014 r. rozstrzygnięcie dotyczące ustanowienia zabezpieczenia na nieruchomości zwracanej nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje organowi administracji podstaw do rozstrzygania kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Organ prowadzący postępowanie o zwrot i wydający decyzję w tej sprawie nie jest upoważniony do rozstrzygania decyzją sprawy zabezpieczenia wierzytelności. We wniesionej na decyzję Wojewody skardze Gmina Miasta domaga się jej uchylenia, zarzucając naruszenie: art. 15 kpa – poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygniecie organu I instancji, pomimo całkowitego zaniechania rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji; art. 138 § 2 kpa – poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie; art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędna ocenę, że nieruchomość oznaczona nr [...] można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, pomimo, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego nie oznacza jedynie budowy budynków mieszkalnych, ale całej infrastruktury osiedlowej, w tym również szkół i towarzyszącej im infrastruktury w postaci boisk sportowych; art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie powinna być powiększona o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości i zwiększających jej wartość, mimo, że pogląd, iż zwrotem mogą być objęte wyłącznie nakłady poniesione na cel wywłaszczenia obarczony jest błędem logicznym, gdyż realizacja celu wywłaszczenia i poniesienie w tym celu nakładów wykluczałoby możliwość zwrotu nieruchomości; art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędne przyjęcie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do orzekania o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania; art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne orzeczenie w decyzji administracyjnej o ustanowieniu zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasta a wskazany przepis ma walor jedynie informacyjny, w sytuacji, gdy w świetle tego przepisu dopuszczalne są różne formy zabezpieczenia wierzytelności i brak orzeczenia w tym zakresie powoduje, że brak jest możliwości skutecznego zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasta z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Z kolei, skarżące R. P. – G., A. B. – Ł. i Z. P. domagają się we wniesionej skardze zmiany pkt 2 decyzji Wojewody oraz rozłożenia na raty, na okres 10 lat, spłaty kwoty przypadającej do zwrotu. Uważają bowiem, że uwzględnienie w kwocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta wartości budynków mieszkalnych oraz zabudowań gospodarczych znajdujących się w dniu wywłaszczenia na działce nr [...], przy ul. P. i O. - jest dla nich krzywdzące. W odpowiedziach na wniesione skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuję: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, które nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wskazać przy tym należy, że granice sprawy wyznacza rozstrzygnięcie w decyzji administracyjnej. Rozpatrując sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skargi są zasadne i podlegają uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżących są trafne. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 21 sierpnia 2015 r. wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość składająca się z działek nr [...]-[...] o łącznej powierzchni 1,7619 ha położona w G. umową sprzedaży z dnia 23 maja 1979 r. zawartą w formie aktu notarialnego została zbyta przez ówczesne właścicielki, tj. H. M. P. i T. L. na rzecz Skarbu Państwa. Bezsporne jest, że celem zakupu było zadanie inwestycyjne "Osiedle Mieszkaniowe [...]". Nabycie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). Skarżące R. P. – G., A. B. oraz Z. P., będące następcami prawnymi poprzednich właścicielek, wystąpiły o zwrot przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy, i wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518), dalej jako "u.g.n.". Art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgromadzony w niniejszej sprawie, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej działki nie został zrealizowany. Zgodnie z treścią zawartej umowy z dnia 23 maja 1979 r. i dołączonych do niej dokumentów wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Bezsporne jest, że na przedmiotowej nieruchomości nie zostało zrealizowane osiedle mieszkaniowe, w szczególności [...]. Bezsporne jest przy tym, że już w dacie nabywania przez Skarb Państwa działka ta znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego osiedla [...]. Zasadne jest stwierdzenie skarżącej Gminy, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje swym zakresem także budowę towarzyszącej infrastruktury i takie też są utrwalone poglądy prezentowane w orzecznictwie i doktrynie. Przy weryfikacji przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, należy mieć zatem na względzie, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca jego budowie infrastruktura. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przy ocenie realizacji celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów służących mieszkańcom osiedla. Do takich obiektów zalicza się pawilony handlowe i usługowe, a także garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze oraz śmietniki. Wybudowanie przez Gminę na przedmiotowej działce, poza granicami planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...], boiska sportowego, które następnie zostało oddane do użytkowania szkole ponadpodstawowej z całą pewnością nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, jako że w tych okolicznościach nie może zostać uznane za infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że zrealizowano inwestycję objętą celem wywłaszczenia na działce nr [...]. Tym samym zachodzą określone przepisami obowiązującego prawa przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawczyniom. Trafnie zatem organy obu instancji oceniły, że okoliczności niniejszej sprawy wypełniają hipotezę przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu twierdzenia o możliwości modyfikacji celu po wywłaszczeniu nieruchomości. Wskazać bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008r sygn. akt K 6/05, opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 9 kwietnia 2008 r., stwierdził, że dotyczący zrealizowania innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że podkreśla w swoim orzecznictwie "wyjątkowy i szczególny" charakter instytucji wywłaszczenia, które "powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych", uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych (zob. w szczególności wyrok z 14 marca 2000 r., sygn. P. 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 22/01 stwierdził, że "zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami tworzy sytuację, w której traci na znaczeniu wyjątkowy charakter wywłaszczenia - w szczególności przesłanka niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych. W wypadku zmiany celu publicznego realizowanego na wywłaszczonej nieruchomości nie będzie prowadzone sformalizowane postępowanie wywłaszczeniowe, którego celem byłoby wykazanie zaistnienia m.in. tej przesłanki. Z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny powyższego wyroku art. 229a utracił moc w dniu 9 kwietnia 2008r. Na skutek utraty mocy wskazanego przepisu twierdzenia Gminy dotyczące ewentualnej modyfikacji celu wywłaszczenia nie mogą mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że orzekające w sprawie organy nie stwierdziły, że doszło do zmodyfikowania celu wywłaszczenia. Nadto należy wskazać, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny - już w wyroku z 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) - wyraźnie wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (zob. uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05). Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa w zakresie dotyczącym ustalenia celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości. Orzekające w sprawie organy przeprowadziły wnikliwe postępowanie wyjaśniające z zapewnieniem udziału stronom, które miały możliwość przedstawienia wszelkich wniosków dowodowych. To samo dotyczy zasad ustalenia podlegającego zwrotowi odszkodowania. Wbrew zarzutom skarżących zwracane odszkodowania w takiej sytuacji ustala się proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości, co wynika wprost z treści art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też brak jest podstaw do żądania, aby zwracane odszkodowanie obliczono w inny sposób. Prawidłowo również stwierdził Wojewoda, że w niniejszym postępowaniu brak było podstaw do orzeczenia o nakładach Gminy, skoro nie miała miejsca realizacja celu wywłaszczenia. Trafny i zgodny z prawem jest bowiem pogląd Wojewody, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy uszło jednakże uwadze organu odwoławczego, że skarżące wniosły o rozłożenie na raty kwoty podlegającej zwrotowi. Wniosek taki został zawarty w odwołaniu, jednakże nie został w ogóle rozpatrzony przez Wojewodę, a w decyzji orzeczono o zwrocie odszkodowania w terminie do 30 września 2015 r. Błędnie również stwierdził Wojewoda, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do rozstrzygania kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Z art. 141 ust. 2 u.g.n. wynika bowiem, że wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Jak natomiast wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2015 r. wydanym w sprawie I OSK 186/14 wykładnia językowa zdania pierwszego przytoczonego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie cytowanego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Z literalnej wykładni art. 141 ust. 2 u.g.n. wynika, że hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności gminy. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy bowiem rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe. Niemniej jednak decyzja administracyjna nie może być ich źródłem, ponieważ w tych przypadkach sposób zabezpieczenia zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a czasem też i osoby trzeciej. Zatem przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości jedynie w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 u.g.n. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i powinny zostać przez Wojewodę uwzględnione. jako że, stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są one dla organu wiążące.