II SA/Gd 597/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. P. oraz M. B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 16 lutego 2009r. Wójt Gminy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53, 59 ust. 1, art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 104 kpa odmówił M. S. - P. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego, drewnianego na terenie działki nr [...] położonej w K. B. w gminie K. W uzasadnieniu wskazano, że zmiana zagospodarowania terenu, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nieruchomość wskazana we wniosku nie posiada dostępu do drogi publicznej. Również w ocenie organu nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. l pkt 4 w/w ustawy, albowiem działka nr [...] oznaczona jako Ls IV wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nie leśne w trybie art. 7 ust. l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto działka stanowi część lasu położonego w granicach pasa technicznego Urzędu Morskiego, na terenie jednego z najważniejszych elementów struktury systemu ekologicznego województwa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. B.-S. i M. S.-P. wskazując, iż powyższa decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz naruszeniem art. 61 ust. l pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, że zabudowa działki małym domkiem letniskowym, niepołączonym z gruntem, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu odwołujące się wskazały, że organ II SA/Gd 597/09 I instancji nie badał, czy rzeczywiście działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, a sam fakt nie dołączenia do złożonego wniosku dowodu w tej sprawie nie przesądza jeszcze o tym, czy działka ma dostęp do drogi publicznej czy też go nie ma. Odwołujące się wyjaśniły, iż przepis ustawy nie wskazuje w jakiej formie udostępnienie działki do drogi publicznej musi być dokonane. Może być to dzierżawa, służebność lub użyczenie terenu łączącego działkę z drogą publiczną. Taka umowa pomiędzy właścicielami działek sąsiednich istnieje. Organ I instancji wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku nie zasygnalizował braku wniosku w tym zakresie. Takie zaniechanie oznacza naruszenie art. 77 k.p.a. Uzasadniając drugi zarzut skarżące podniosły, że ustawa o lasach oraz ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie znają pojęcia użytek leśny, a w szczególności użytek leśny klasy IV. Dlatego też należy uznać, że działka [...] nie jest terenem leśnym w rozumieniu powyższych ustaw. W ich przekonaniu wybudowanie domku rekreacyjnego na terenie leśnym nie wymaga zmiany przeznaczenia terenu. Ponadto w tym zakresie organ I instancji nie dokonał uzgodnień projektu decyzji z Dyrekcją Lasów Państwowych w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto odwołujące się podniosły, że nieruchomość wskazana we wniosku leży poza pasem technicznym, znajdującym się w nadzorze Urzędu Morskiego, a jedynie do tego pasa przylega. W przywołanym w decyzji rozporządzeniu Wojewody nie ma mowy o przynależności tego pasa do działki objętej wnioskiem. Także w tym zakresie brak jest uzgodnienia projektu decyzji w właściwym organem. W ocenie odwołujących działania organu I instancji w okresie ostatnich 15 lat doprowadziły do pełnego chaosu w ładzie przestrzennym w zakresie sprzecznego z prawem podziału nieruchomości leśnych, znajdujących się aktualnie w rękach osób fizycznych. Decyzją z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie organ wskazał, że odwołania rozpatrywane w niniejszej sprawie są identyczne w swojej treści, poza jednym elementem, a mianowicie odwołanie II SA/Gd 597/09 wniesione przez M. B.-S. wskazuje oznaczenie nieruchomości - działkę nr [...]. Działka ta stanowi własność odwołującej się. Nieruchomość ta nie była przedmiotem postępowania organu I instancji zakończonym wydaniem opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji, ponieważ odmowa ustalenia warunków zabudowy dotyczyła wyłącznie działki sąsiedniej- o numerze [...]. Jak wynika z informacji uzyskanych przez Kolegium od organu I instancji M. B.-S. złożyła w dniu 16 maja 2008r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]. Wnioskodawczyni, wezwana do uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 -dniowym pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, nie uzupełniła określonych w piśmie braków. Dlatego też organ I instancji pismem z dnia 30.06.2008r. pozostawił ten wniosek bez rozpatrzenia. Dlatego też należało uznać wniesione przez M. B.-S. odwołanie jako odwołanie od opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadnym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezasadne uznanie, że działki nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. l; II SA/Gd 597/09 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie organu do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. l pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z treścią § 3 ust. l rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. l-5 ustawy. Kolegium wskazało, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust.2 rozporządzenia stanowi, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. l, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc wyżej wskazane przepisy rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. do niniejszego postępowania, Kolegium wskazało, że analizowany obszar (jego granice) dla działki wskazanej we wniosku ([...]) został wyznaczony w sposób prawidłowy. Organ I instancji, w treści analizy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, ustalił fakt istnienia w obszarze analizowanym zabudowy budynkami letniskowymi na działkach nr [...], [...] i działki nr [...], jak też tym, że wszystkie te zabudowy stanowią samowole budowlane. Ustalenie te nie są również kwestionowane przez odwołujące się strony. Jednakże uznanie II SA/Gd 597/09 organu I instancji, iż taka zabudowa stanowi spełnienie przesłanki wskazanej w art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uznaniem błędnym naruszającym ten przepis. Do ustalenia warunków zabudowy terenu może dojść tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz w zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowywała teren. Ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Bez takiej analizy nie można przejść do kolejnych, ustaleń wskazanych wart. 61 ust.1 pkt 2-4 w/w ustawy. Istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać np. samowoli budowlanej. W zakresie istnienia samowoli budowlanej prowadzone jest stosowne postępowaniu przez właściwy organ. Dlatego też w ocenie organu w żaden sposób nie można uznać, że w niniejszej sprawie w obszarze analizowanym istnieje zabudowa (w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt l w/w ustawy), w stosunku do której można byłoby rozpatrzyć złożony wniosek i wskazane w nim zamierzenie inwestycyjne, jako kontynuacja istniejącej już, legalnej zabudowy danego obszaru. Organ odwoławczy stwierdził, że nie został, przy zamierzeniu inwestycyjnym skarżącej M. S.-P. spełniony warunek, o którym stanowi art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy i już samo to ustalenie uzasadnia odmowę wydania wnioskowanych warunków dla działki nr [...]. W ocenie Kolegium w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym jest uznanie, że został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej dla działki wskazanej we wniosku - art. 61. ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pyzatym wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten zapewnia bezpośrednie połączenie, pośrednie - poprzez drogę IISA/Gd597/09 wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na możliwości przejazdu, na nieruchomości oddzielającej działkę sąsiednią od drogi publicznej. Jak stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21. marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Dlatego też działki nr [...] i [...] należy uznać za drogi wewnętrzne w rozumieniu w/w przepisu. Ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej jest tylko jednym z elementów stanowiących o dostępie nieruchomości wskazanej we wniosku do drogi publicznej. To, że dowody na istnienie takiej służebności nie zostały przez wnioskodawczynię przedłożone (organ I instancji nie żądał takich dowodów), nie sposób uznać za brak dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób także mówić o spełnieniu przesłanki dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek, o którym mowa w zdaniu poprzednim uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jak określa analiza dołączona do zaskarżonej decyzji "w analizowanym obszarze nie występuje infrastruktura techniczna wystarczająca dla zamierzenia budowlanego. Brak wodociągu, kanalizacji sanitarnej i sieci elektroenergetycznych." Jako "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Organ podkreślił, że M. S.-P. do swojego wniosku II SA/Gd 597/09 nie dołączyła umów zawartych z właściwymi jednostkami w zakresie zapewnienia zaopatrzenia działki w media. W zakresie mediów wnioskodawczyni określiła, że zaopatrzenie w wodę będzie następowało z własnej studni, w zakresie ścieków - szambo, a wywóz śmieci na podstawie właściwej umowy. Nie wskazała sposobu zaopatrzenia w energię elektryczną, jak też zapewnienia właściwej jednostki o możliwości zaopatrzenia działki nr [...] w energię elektryczną. Warunek wystarczalności uzbrojenia jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną (dostawcą mediów, odbiorcą nieczystości) a inwestorem. Użycie w tym przepisie słowa "zagwarantowane" oznacza, iż nie chodzi o uzależnienie wydania decyzji od istnienia uzbrojenia na datę rozstrzygnięcia, ale o pewną gwarancję na przyszłość, że takie wystarczające uzbrojenie powstanie - co inwestor może wykazać przedstawiając tzw. promesę uzupełnioną projektem umów. W ocenie organu brak było takich gwarancji. Kolejnym warunkiem dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy było spełnienie przesłanki wskazanej w pkt 4 art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Aby możliwe było ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy organ uznał, że dla działki nr [...] nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ wskazał, iż działka nr [...] posiada oznaczenie Ls IV, zaś wykładnia przepisu art. 61 ust. l pkt 4 w/w ustawy nie oznacza, że na terenach leśnych (i rolnych) nie można realizować żadnych inwestycji. Takie ograniczenie byłoby nieuzasadnione i naruszałoby prawa właścicieli oraz sprzeczne z celem, dla jakiego go ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie sprzeciwianie się inwestycjom służącym rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Fakt zakwalifikowania działki jako las wiąże organy administracji w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ewidencją gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych II SA/Gd 597/09 władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Postawienie domku rekreacyjnego na gruncie leśnym - zdaniem Kolegium prowadziłoby do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego i byłoby niezgodne z gospodarką leśną (definicja wskazana w zdaniu poprzednim została zawarta w ustawie o lasach). Również warunek, iż grunt wskazany we wniosku objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. l z dniem 31.12.2003r. nie występuje. Reasumując organ uznał, że w niniejszej sprawie co do działki nr [...] i celu inwestycyjnego określonego wnioskiem wymagane byłoby uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Dlatego też nie sposób mówić o spełnieniu przesłanki wskazanej w art. 61 ust. l pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi- art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Kolegium wskazało, że organ I instancji nie określił, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, w tym wydanymi przez Wojewodę rozporządzeniami w oparciu o ustawę o ochronie przyrody. W treści analizy wskazano jedynie informację, że ewentualne inwestycje, dla których ustalone zostały warunki zabudowy ( co w niniejszej sprawie nie ma miejsca), winny respektować wskazane akty prawne. Odnosząc się do zarzutów odwołań dotyczących braku opinii organów uzgadniających projekt decyzji, Kolegium uznało je za niezasadne. Nadto organ wyjaśnił, że zasadą wynikająca z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji II SA/Gd 597/09 inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. l i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 60 ust. 1 cyt. ustawy posługuje się określenie "decyzja o warunkach zabudowy", nie zaś "decyzja w sprawie warunków zabudowy". Wykładnia językowa takiego brzmienia przepisu oznacza, że tylko i wyłącznie decyzja "pozytywna", a więc ustalająca wnioskowane warunki zabudowy winna być wydana po uprzednim, pozytywnym uzgodnieniu z organami w trybie art. 53 ust. 4 tejże ustawy. Ustalenie wnioskowanych warunków powoduje zmianę zagospodarowania określonych we wniosku nieruchomości, zmiany stanu dotychczasowego. Tym samym niezbędne jest uzyskanie pozytywnych opinii na dokonanie określonych w projekcie decyzji zmian zagospodarowania terenu. Z kolei odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy działki nr [...] nie wprowadza żadnych zmian w zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wskazało, że zamierzenie inwestycyjne dla działki nr [...] określone wnioskiem skarżącej M. S.-P. nie spełnia warunków określonych wart. 61 ust.1 pkt 1, 3 i 4 ustawy wskazanej w zdaniu poprzednim. W tym miejscu należy zwrócić uwagę organowi I instancji, iż w przypadku wydawania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zasadnym jest wskazanie wszystkich, a nie tylko wybranych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, jeżeli- zdaniem organu- nie zostały spełnione. W ocenie Kolegium zarzutem nieuzasadnionym jest również zarzut dotyczący błędów i naruszeń prawa organu I instancji w zakresie dokonywania podziałów nieruchomości rolnych, albowiem tego rodzaju działania nie mogą być rozpatrywane w niniejszej sprawie. Skargę do Sądu wniosły M. S.-P. i M. B.-S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciły, iż została ona wydana II SA/Gd 597/09 z naruszeniem przepisów: -art. art. -art. 61 ust. l pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w tych przepisach, -§ 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oczywiście wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 7 i 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie wszystkich okoliczności faktycznych leżących u podstaw wydania decyzji w szczególności, w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego a także ustalenia, że planowana zabudowa wymaga odleśnienia działki, na której ma być zrealizowana. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że zamierzeniem budowlanym skarżących jest wybudowanie domku rekreacyjnego, drewnianego, przeznaczonego dla sezonowej - rekreacji indywidualnej . W zakresie zarzutu nie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżące zarzuciły, że organy wyznaczyły – rozpatrując niniejszą sprawę – najmniejszy obszar analizowany dopuszczalny przepisami. Gdyby został wyznaczony większy obszar to warunki przewidziane tym przepisem zostałyby spełnione, gdyż z tej samej drogi publicznej "dostępne są również działki, na których istnieje zabudowa legalna. Są to działki położone w pewnym oddaleniu ale w tym samym kompleksie leśnym i urbanistycznym". Nowa zabudowa powinna być kontynuacją najbliższej zabudowy legalnej, zlokalizowanej w szeroko rozumianym sąsiedztwie. Zdaniem skarżących nawet gdyby w sąsiedztwie działki nie można by ustalić żadnej działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jeśli planowana zabudowa spełnia pozostałe warunki określone w pkt 2 - 5 właściwy organ powinien wydać warunki zabudowy. Przeciwny pogląd prowadziłby do uniemożliwienia zabudowy nowych "dziewiczych urbanistycznie" terenów. II SA/Gd 597/09 W załączonym do wniosku o wydanie warunków zabudowy projekcie przewidziano ujęcie wody ze studni oraz odprowadzanie ścieków do szczelnego, ekologicznego szamba. Nie zostało przewidziane podłączenie domów do sieci energetycznej, bo teren na których znajduje się działka nie jest zelektryfikowany, a skarżąca korzystająca z domku tylko w miesiącach letnich nie jest zainteresowana takim podłączeniem. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza w §§ 26 i 27 możliwość odstępstwa od pełnego uzbrojenia działki, w przypadku zabudowy rekreacyjnej. Skoro zatem zgodnie z przepisami, dom letniskowy może zostać wybudowany bez podłączenia do sieci energetycznej i załączony do wniosku projekt takiego podłączenia nie przewiduje, to nie można od właściciela działki wymagać przedłożenia umowy czy promesy umowy na dostawę prądu i od tego uzależniać wydanie warunków zabudowy, tym bardziej, że w aktualnie podłączenie takie nie jest możliwe. Infrastruktura przewidziana w projekcie budowlanym złożonym przez skarżącą jest wystarczająca do zamierzenia budowlanego a to powoduje, że warunek wymieniony w cyt. przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy za spełniony. Skarżące podniosły, że organ ustalający warunki zabudowy określa wymagania dotyczące zabudowy terenu wynikające z przepisów szczególnych – nie może jednak jak to uczynił organ II instancji w zaskarżonej decyzji ograniczyć się do przytaczania warunków i ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych. Powinien był, - czego nie uczynił i czego dowodzi niniejsza skarga, przeanalizować te przepisy w kontekście konkretnego wniosku o wydanie warunków zabudowy złożonego przez skarżące na konkretnej działce. Skarżące wskazały, iż celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest umożliwienie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji i dlatego wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść właściciela działki, który powinien mieć możliwość korzystania z niej w zakresie przysługującego mu prawa własności . W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżących organy postąpiły odwrotnie, II SA/Gd 597/09 tj. wszelkie wątpliwości rozstrzygnęły na niekorzyść skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie trzeba w niniejszej sprawie uporządkować kwestie dotyczące skarg M. B.-S. i M. S.-P. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał zarówno skargi M. S.-P. jak i M. B.-S., gdyż obie skargi wskazują wyraźnie, że zostały wniesione na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2009r. o sygn. akt [...], mimo tego, iż zaskarżona decyzja odnosi się do działki nr [...] (będącej własnością M. S.-P.), a z treści skargi M. B.-S. wynika, że wskazuje sąsiednią działkę nr [...], której jest właścicielką. Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 16 lutego 2009r., nr [...] Wójt Gminy odmówił M. B.-S. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego na działce [...]. W aktach sprawy brak informacji czy M. B.-S. wniosła odwołanie od tej decyzji i czy zostało ono rozpatrzone przez organ II instancji. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że M. B.-S.wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lutego 2009r., II SA/Gd 597/09 nr [...] odmawiającej M. S. - P. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego na działce [...], chociaż z treści odwołania wynika, że wskazuje działkę o nr [...]. Odwołanie to zostało rozpatrzone przez SKO jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lutego 2009r., nr [...], zgodnie ze wskazanym numerem zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd rozpoznał skargę M. S. – P. zgodnie ze wskazaniem jako skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2009r. o sygn. akt [...]. Ze względu na to, że w tym wypadku obie skargi skierowane zostały do tej samej decyzji i są wręcz jednobrzmiące Sąd postanowieniem połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przechodząc do istoty sprawy na wstępie rozważań poddać należy analizie treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. II SA/Gd 597/09 Sposób realizacji wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588). Zgodnie przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki lecz w odległości nie mniejszej niż 50m. Najważniejsze jest spełnienie wymogu zachowania minimalnych odległości od granic działki oraz to by obszar analizowany otaczał wokół teren inwestycji. Wskazać tu trzeba także na to, że obszar analizowany nie powinnien zbytnio przekraczać wyznaczonych przepisem minimalnych odległości od terenu działki, tak by uwzględniał pewną całość urbanistyczną ale i pojęcie sąsiedztwa. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest natomiast zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd podzielił ustalenia poczynione przez organy obu instancji, uznając je za prawidłowe. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 17 m., zatem wyznaczenie wokół tej działki obszaru analizowanego o wielkości 51 m jest zgodne z prawem. W sąsiedztwie tej działki znajdują się działki o nr [...] i [...] zabudowane budynkami o charakterze letniskowym, wybudowanymi w warunkach samowoli budowlanej. Inne sąsiednie działki nie są zabudowane, stanowią użytki rolne i użytki leśne, pasy drogowe dróg wewnętrznych oraz dz. Nr [...] będąca drogą publiczną. II SA/Gd 597/09 W tej sytuacji brak jest jakiejkolwiek zabudowy sąsiedzkiej w obszarze analizowanym do której możnaby odnieść zabudowę przedmiotowej działki, gdyż brak jest zabudowy legalnej, zgodnej z przepisami prawa budowlanego. Nie można wszak odnieść jej do budynków powstałych w wyniku samowoli budowlanej. Pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia, szersze od pojęcia działki sąsiedniej nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień. Nie chodzi zatem o formalną zgodność rozmiaru obszaru analizowanego z przepisem §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. pojmowaną jako dopuszczalność wyznaczenia granic obszaru analizowanego w każdej odległości od frontu działki wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy, byleby spełniającej minimum wynikające z powołanego §3 ust. 2 rozporządzenia, lecz o spełnienie zgodności materialnoprawnej, służącej zachowaniu ustawowo postulowanego ładu przestrzennego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary z §3 ust. 2 rozporządzenia nie jest dopuszczalne dążenie do ustanowienia tak rozległego obszaru analizowanego by "znaleźć" zabudowę istniejącą. Postulat strony skarżącej by obszar analizowany wokół działki [...] (o szerokość frontu działki 17 m ) określić na 500 m ( czyli nieomal 30-krotnie!), gdyż w takiej odległości znajduje się zabudowa legalna (oświadczenie pełnomocnika na rozprawie przed Sądem- k. 44) nie znajduje żadnego uzasadnienia w w/w przepisach prawa budowlanego i byłoby niedopuszczalne. Wskazać tu trzeba, że niniejsza sprawa dotyczy specyficznego terenu K. B. leżącego nad morzem, na którym to terenie znajduje się bardzo liczna samowolna zabudowa o charakterze letniskowym. Reasumując tę część rozważań trzeba stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w pkt. 1 – 5 tego przepisu. Zatem już niespełnienie wymogu wskazanego II SA/Gd 597/09 w pkt. 1ust. 1 tego przepisu, tj. tego by co najmniej jedna działka sąsiednia (czyli leżąca w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego), dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Ten przepis stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. ( tekst jednolity Dz. U. z 2004, Nr 121, poz.1266 ze zm.) w art. 1. reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów, a w art. 2 ust. 2 określa, że gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Zgodnie z art. 1 i 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. –Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027) oraz § 67 i § 68. 2. Rozporządzenia ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów z załącznikami (Dz. U. Nr 38, poz. 454) grunt przedmiotowej działki oznaczony jest jako las, symbolem – Ls, o klasie bonitacyjnej – IV. Powyższe przesądza o tym, że przedmiotowa działka jest gruntem leśnym i aby móc wybudować tam obiekt budowlany niezbędne jest spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu II SA/Gd 597/09 i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. uzyskanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. ( tekst jednolity Dz. U. z 2004, Nr 121, poz.1266 ze zm.). W żadnym razie nie można podzielić twierdzenia strony skarżącej, że budowa przedmiotowego domek letniskowego nie zmieni przeznaczenia terenu i będzie stanowić "kontynuowanie jego leśnej funkcji". W tej sytuacji przyjmując, że pozostałe warunki z pkt. 2, 3 i 5 ust. 1 art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, to niespełnienie chociażby jednego z pozostałych warunków o jakich mowa w pkt. 1 i 4 ust. 1 tego przepisu nie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego, drewnianego na terenie działki [...], położonej w K. B. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) oddalił skargę.