II SA/Gd 597/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca A. K. w piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacji, domagając się nakazania rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę na terenie działek nr [..]-[..] w K. gmina K., podczas której ustalił, że inwestor M. S., po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi - Staroście, zrealizował roboty budowlane polegające na wykonaniu przyłączy wodociągowych oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych na działkach nr [..] i [..] a przebiegających przez teren działki nr [..] oraz działkę [..], na których zlokalizowana jest sieć kanalizacyjna, a także działek nr [..] i [..], na których zlokalizowana jest sieć wodociągowa. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - pismem z dnia 6 marca 2017 r. - poinformował skarżącą, że nie znajduje obecnie podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru budowlanego. Roboty budowlane zrealizowano bowiem zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ewentualne roszczenia, wynikające z braku zgody właścicieli działek nr: [..]-[..] – J. i A. K. - na realizację tych robót przez inwestora, mogą być przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym. Nadto organ poinformował, że w przypadku jednoznacznego potwierdzenia na piśmie braku zgody przekaże sprawę możliwego popełnienia przestępstwa do Prokuratury Rejonowej. Pismem z dnia 22 marca 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r., skarżąca wniosła zażalenie na ww. rozstrzygnięcie, domagając się wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w zakresie złożonego przez skarżącą dnia 20 stycznia 2017 r. wniosku, zawierającego żądanie orzeczenia nakazu rozbiórki. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2017 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 134 Kpa, oraz art. 144 Kpa a następnie stwierdził, że pismo organu I instancji nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem. Pismo to wprawdzie spełnia część określonych w art. 107 Kpa wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, a także postanowienie określone w art. 124 Kpa, jednakże jest jedynie czynnością techniczną. W konsekwencji brak jest podstaw do uruchamiania postępowania odwoławczego i wydania decyzji lub postanowienia przez organ odwoławczy. Zachodzi zatem niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że wniosek skarżącej z dnia 20 stycznia 2017 r. powinien zostać rozpatrzony merytorycznie. W istocie bowiem organ I instancji wszczął postępowanie. Po wpłynięciu tego wniosku organ podjął czynności wyjaśniające, przeprowadzając kontrolę wykonanych robót. Natomiast w piśmie z dnia 7 marca 2017 r. zajął merytoryczne stanowisko odnośnie żądania skarżącej, że budowa przyłączy została wykonana legalnie i zgodnie ze zgłoszeniem, i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie art. 134 Kpa poprzez uznanie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżąca stwierdziła, że pismo to należy uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania względnie decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Nadto wskazała, że organ w postępowaniu prowadzonym na jej wniosek z dnia 20 stycznia 2017 r. powinien był, na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nakazać rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2017 r. wydane zostało na podstawie art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten został zastosowany w związku z art. 144 Kpa., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11. działu II Kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 Kpa, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a jest np. aktem prawa miejscowego, czy też czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno – techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu błędnie uznał, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, a tym samym, że zachodzi niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą pismem z dnia 22 marca 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r., z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Skarżąca wniosła zażalenie na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2017 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe pismo – datowane na 6 marca 2017 r. - stanowiło reakcję organu I instancji na złożony przez stronę wniosek z dnia 20 stycznia 2017 r. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacji, domagając się nakazania rozbiórki. Inwestor wykonał przyłącza wodociągowe oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych na działkach nr [..] i [..], a przebiegające przez teren działki nr [..] oraz działkę [..], na których zlokalizowana jest sieć kanalizacyjna, a także działek nr [..] i [..], na których zlokalizowana jest sieć wodociągowa. Pismo skarżącej stanowiło zatem wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej w nim sprawie. Niewątpliwie, jak wskazuje na to treść art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zauważyć należy, że organ, do którego żądanie takie zostało wniesione, uznając, jak w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie nie może być wszczęte - powinien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 Kpa. Przepis ten wskazuje bowiem jednoznacznie, że w przypadkach gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, iż o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na okoliczność tę zwrócił uwagę już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r. (sygn. akt II Cr 320/85, OSNCP z 1986 r., nr 10, poz. 158; NP z 1987 r., nr 6, z glosą W. Tarasa) podkreślając, że pisma organów administracji publicznej kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy. O rodzaju aktu decyduje zatem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. W piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2017 r. (określanym przez strony jako 7 marca 2017 r.) stwierdził zaś wyraźnie, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, gdyż zrealizowane prace nie są samowolą budowlaną. Odmówił zatem prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącą sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych, a zatem w sprawie niewątpliwie pozostającej w jego właściwości. Dlatego też, w ocenie Sądu, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2017 r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 Kpa. Wynika bowiem z niego, że po dokonaniu pewnych czynności kontrolnych (oględziny nieruchomości) organ nie znalazł podstaw aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wskazywanych przez skarżącą robót budowlanych, a taką konstatację organ mógł poczynić tylko w tej formie. Należy także dodać, że pismo organu I instancji z dnia 6 marca 2017 r. zawiera wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 Kpa, tj. oznaczenie organu administracji publicznej (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, datę jego wydania (6 marca 2017 r.), oznaczenie stron biorących udział w postępowaniu (inwestor, skarżąca, małżonek skarżącej), rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego K. N.) - art. 124 § 1 Kpa. Zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu (art. 124 § 2 Kpa) poprzez wskazanie, że roboty budowlane zrealizowano zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jedyne czego brakuje, to pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednak ten brak nie przesądza w żaden sposób o jego kwalifikacji. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza natomiast wniesienie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Przepis art. 61a § 2 Kpa stanowi bowiem, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Tym samym, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 134 Kpa w związku z art. 61a § 1 i 2 Kpa oraz 124 § 1 i 2 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna kwalifikacja pisma organu I instancji jedynie jako pisma informacyjnego stanowiącego czynność techniczną, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła bowiem do błędnego uznania, iż w tej sprawie skarżącej nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a to z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 Kpa stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 Kpa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – p.p.s.a.), zaskarżone postanowienie uchylił. O kosztach postępowania, w postaci uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.