II SA/Gd 598/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. Ż. i P. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2025 r., nr SKO Gd/5513/24 w przedmiocie zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 29 października 2024 r. Wójt Gminy Krokowa (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.", zakazał K. Ż. i P. Ż. (dalej: "Skarżący") zagospodarowania terenu działki nr [...] w Ż. w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przyjętym uchwałą nr XXVI/259/2020 z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Żarnowiec-Dmuchowo, gmina Krokowa (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 7 października 2020 r. poz. 4146) - dalej: "Uchwała XXVI/259/2020", "Plan", polegający na zagospodarowaniu terenu działki nr [...] pod przystań kajakową służącą prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie organizacji spływów kajakowych, tj. wykonanie utwardzonego placu przy brzegu rzeki P. wraz z dojściem i dojazdem, urządzenie miejsca do wodowania kajaków, lokalizowanie obiektów małej architektury oraz umieszczenie flag reklamowych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w ramach czynności wyjaśniających zmierzających do oceny zasadności wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w dniach 2. i 21. maja 2024 r. dokonano rozpoznania m.in. terenu działki nr [...]. W trakcie rozpoznania w dniu 2 maja 2024 r. stwierdzono, że północną część działki zagospodarowano pod przystań kajakową; w miejscu tym wykonano utwardzony plac wraz z dojściem i dojazdem. Na terenie działki nr [...] stała przyczepa służąca do przewozu kajaków, a same kajaki zostały rozstawione wzdłuż brzegu rzeki P. Ponadto na terenie ww. działki, w okolicy brzegu rzeki P., stwierdzono zagospodarowanie terenu w postaci małej architektury (ławki, stoły) oraz flag reklamowych. Wójt podał, że zgodnie z danymi w ewidencji gruntów teren działki nr [...] stanowią łąki trwałe "ŁIV", grunty pod rowami "W-ŁIV", lasy "LsVI", grunty zadrzewione i zakrzewione "LzVI" oraz nieużytki "N". Przedmiotowa działka znajduje się w otulinie N. Parku Krajobrazowego oraz w granicach N. Obszaru Chronionego Krajobrazu, natomiast północną granicą działka przylega do obszaru chronionego Natura 2000 "[...]. Ponadto zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 26 sierpnia 2024 r. w sprawie rezerwatu przyrody "P." działka ta została ujęta w obszarze otuliny rezerwatu "P.". Organ pierwszej instancji wskazał, że dla działki nr [...] obowiązuje m.p.z.p. przyjęty Uchwałą XXVI/259/2020. Zgodnie z Planem działka nr [...] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym symbolem 25-R "Tereny rolnicze", częściowo na terenie 11-ZL/ZZ "Lasy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią" oraz częściowo na terenie 12-ZL/ZZ "Lasy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią". Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 25-R jego przeznaczenie określono jako tereny rolnicze, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, a powierzchnia biologicznie czynna wynosi 100 %. Na terenach oznaczonych symbolem 11-ZL/ZZ i 12-ZL/ZZ określono przeznaczenie jako lasy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie również obowiązuje zakaz zabudowy. Zarówno dla terenów 25-R, jak i 11-ZL/ZZ oraz 12-ZL/ZZ dopuszczono lokalizacje infrastruktury technicznej niewymagającej zmiany przeznaczenia terenu oraz modernizację i przebudowę urządzeń i obiektów ochrony przeciwpowodziowych. Wójt podał, że zgodnie z § 19 ustaleń ogólnych Planu na całym obszarze objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego. Do czasu realizacji zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania terenu, bez prawa lokalizacji nowej zabudowy niezgodnej z planem. Organ pierwszej instancji wskazał, że w odniesieniu do obszaru rzeki P. dopuszczone jest usytuowanie przystani kajakowej wraz z obiektami służącymi do jej obsługi na terenach wskazanych w m.p.z.p. przyjętym uchwałą Rady Gminy Krokowa nr XXIV/244/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych, położonego w rejonie "Łąk Żarnowieckich" i "Łąk Lubkowskich", gmina Krokowa (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 8 sierpnia 2020 r. poz. 3471). Działka nr [...] znajduje się poza obszarem obwiązywania tego planu miejscowego. Wójt podał, że podczas oględzin w dniu 11 lipca 2024 r., stwierdzono, iż część terenu działki nr [...] wygrodzono za pomocą słupków drewnianych połączonych liną. Na działce znajdowały się również utwardzenia terenu z kruszywa naturalnego (żwir) w postaci dojazdu i dojścia do brzegu rzeki P., a przy samym brzegu wykonano plac utwardzony kruszywem. Przy brzegu rzeki również widoczne było miejsce, z którego usunięto materiał wierzchni - w miejscu tym brzeg pozbawiony był roślinności. Nie stwierdzono występowania banerów, tablic czy flag reklamowych. Pozostała część działki porośnięta była roślinnością. Organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadził dodatkowo kilka kontroli sposobu wykorzystania działki nr [...], które nie były poprzedzone oficjalnym zawiadomieniem. Kontrolę dodatkową przeprowadzono m.in. przed wyznaczonym terminem oględzin, w dniu 5 lipca 2024 r. Wójt wyjaśnił, że zdecydował się na dodatkowe kontrole ze względu na widoczną zmianę sposobu wykorzystania działki w dniu zapowiedzianej kontroli (11 lipca 2024 r.) w porównaniu do wcześniejszego rozpoznania terenu w dniach: 2 maja 2024 r., 21 maja 2024 r. i 5 lipca 2024 r. W związku z tym, w dniu 18 lipca 2024 r. ponownie dokonano kontroli terenu działki nr [...] i stwierdzono, że - podobnie jak w dniu 5 lipca 2024 r. - przy brzegu rzeki usytuowano znaczną liczbę kajaków oraz zaparkowane były samochody z przyczepami służącymi do przewozu kajaków. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku z tym, iż podczas kontroli terenu działki nr [...] w dniach 2 maja 2024 r. i 5 lipca 2024 r. w pobliżu wjazdu na działkę znajdowały się tablica i flagi reklamowe dotyczące spływów kajakowych pod nazwą "S.", w toku prowadzonych czynności dowodowych pobrano dane rejestrowe z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, które wskazują, że syn Skarżących J. Ż. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "J. (Pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna, gdzie indziej niesklasyfikowana, kod. 93.29.B). Podsumowując Wójt podniósł, że z zebranych w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, iż na działce nr [...] doszło do zagospodarowania jej terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym przyjętym Uchwałą XXVI/259/2020. W ocenie organu pierwszej instancji zagospodarowanie działki pod prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania spływów kajakowych na wskazanej nieruchomości stanowi samowolną zmianę sposobu jej użytkowania, bowiem jest to sprzeczne z obowiązującym na tym terenie m.p.z.p. Wykorzystując działkę nr [...] pod organizację i obsługę spływów kajakowych, dokonując również zmian w zagospodarowaniu działki poprzez utwardzenia części terenu w postaci placu przy brzegu rzeki wraz z dojściem i dojazdem do placu oraz niszcząc roślinność brzegową, Skarżący dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania gruntu. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 17 czerwca 2025 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art. 35a u.p.z.p. oraz § 19 i § 24 Uchwały XXVI/259/2020 podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż działka nr [...], w jej części północnej, jest wykorzystywana do organizacji spływów kajakowych, co potwierdza utwardzone miejsce nad brzegiem rzeki P., miejsce na parkowanie samochodów oraz utwardzony dojazd do tego terenu od drogi publicznej. Zdaniem Kolegium znajdujące się w aktach sprawy protokoły z oględzin terenu nieruchomości potwierdzają fakt, że przy brzegu rzeki wyłożone były kajaki, obok stała przyczepa na kajaki, czy to sama, czy też doczepiona do samochodu je transportującego. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle treści Planu przedmiotowa działka nie może być wykorzystywana do parkowania samochodów osobowych, organizacji spływów kajakowych oraz na dojazd do tych miejsc z drogi publicznej. Jednakże - jak wynika z akt sprawy - działka jest wykorzystywana dla celów usługowych związanych z prowadzoną przez syna Skarżących działalnością gospodarczą. Tym samym, w sprawie doszło do zmiany wykorzystywania nieruchomości z terenów rolniczych i lasów bez możliwości zabudowy na działalność usługową, pomimo tego, ze działka nr [...] nie znajduje się w obszarach, które Plan przeznacza pod usługi turystyczne (bez możliwości lokalizacji wież widokowych). Zdaniem Kolegium zmiana sposobu zagospodarowania terenu z użytkowanego rolniczo na teren wykorzystywany w sposób wyżej ustalony w żaden sposób nie może być uznana za zgodną z m.p.z.p.; zmiana ta pozostaje w ewidentnej kolizji z jej podstawowym przeznaczeniem wynikającym z Planu. Odnosząc się do zarzutu, że Wójt nie odniósł się do zapisów Planu dla terenów oznaczonych symbolem 25-R i dopuszczalności lokalizacji urządzeń turystycznych, za wyjątkiem wież widokowych, jak również do dopuszczalności dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, do czasu realizacji zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, Kolegium wskazało, że istotnie zapisy Planu do terenów oznaczonych jako 25-R dopuszczają możliwość lokalizacji urządzeń turystycznych, za wyjątkiem wież widokowych. Jednakże taka lokalizacja wynika nie z części tekstowej, ale z rysunku Planu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że załącznik graficzny do Uchwały XXVI/259/2020 w odniesieniu do działki nr [...] nie zawiera wskazania takiego turystycznego przeznaczenia. W konsekwencji, oznacza to zakaz wykorzystywania działki Skarżących dla lokalizacji urządzeń turystycznych, a ławki czy stoły (obiekty małej architektury) są przedmiotami służącymi prowadzeniu działalności gospodarczej, w szczególności organizowaniu spływów kajakowych, a nie służącymi do uprawy rolnej - przeznaczenia nieruchomości w Planie. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nie ustalenia przez organ pierwszej instancji, jaki był uprzednio sposób zagospodarowania działki nr [...], organ odwoławczy wskazał, że w obecnym stanie prawnym (od chwili wprowadzenia do u.p.z.p. art. 35a), w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania na terenie objętym planem miejscowym organ wydaje decyzję zakazującą zagospodarowania w sposób sprzeczny z planem, a nie - jak dotychczas - nakazującą przywrócenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Dlatego też w niniejszym postępowaniu nie jest badana kwestia, jakie było poprzednie użytkowanie działki nr [....] (przed jej zakupem przez Skarżących), tylko konieczne jest wykazanie - co akta sprawy potwierdzają - że teren nieruchomości wykorzystywany jest niezgodnie z zapisami obowiązującego Planu. W skardze na decyzję organu odwoławczego K. Ż. i P. Ż., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", na skutek przeprowadzania postępowania w sposób niekompletny oraz dokonania dowolnej, a nie swobodnej, i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do przyjęcia za podstawę wydanego orzeczenia ustalenia, że działka nr [...] jest zagospodarowywana w sposób sprzeczny z obowiązującym m.p.z.p. przyjętym Uchwałą XXVI/259/2020 poprzez wykorzystywanie jej terenu przez Skarżących pod organizację i obsługę spływów kajakowych; powyższe ustalenie oparto przy tym w szczególności na mylnym uznaniu, że: a) doszło do utwardzenia części terenu w postaci placu przy brzegu rzeki wraz z dojściem i dojazdem w celu prowadzenia ww. działalności, b) doszło do zniszczenia roślinności brzegowej w celu prowadzenia ww. działalności, c) urządzenia w postaci ławek czy stołów stanowiły obiekty małej architektury służące ww. działalności, d) tablica i flagi reklamowe dotyczące spływów kajakowych umieszczone w pobliżu wjazdu na działkę miały świadczyć o prowadzeniu na niej ww. działalności; 2. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 k.p.a. na skutek pozbawienia Skarżących możliwości udziału w przeprowadzanych w toku postępowania czynnościach dowodowych, a w szczególności w oględzinach, które miały miejsce w dniach: 2 maja 2024 r., 21 maja 2024 r., 5 lipca 2024 r. i 18 lipca 2024 r., a w związku z tym pozbawienie stron prawa do obrony, w tym m.in. możliwości weryfikacji rzetelności i wiarygodności dokonanych w ich toku ustaleń, a także możliwości składania koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnień; 3. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35a u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie pomimo braku ustalenia, że doszło do sprzecznej z aktualnie obowiązującym m.p.z.p. zmiany sposobu zagospodarowania działki w stosunku do jej dotychczasowego sposobu zagospodarowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz poniesionych opłat skarbowych od każdego z pełnomocnictw w kwotach po 17 zł (łącznie 34 zł). W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in., że dokonując swoich ustaleń organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do uregulowanych w Uchwale XXVI/259/2020 kwestii dotyczących dopuszczalność lokalizacji urządzeń turystycznych na terenie oznaczonym symbolem 25-R w miejscu wskazanym na rysunku planu, jak również do dopuszczalności dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, do czasu realizacji zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. Bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających organ przyjął zatem ustalenia, pod z góry założoną tezę, że np. ławki czy stoły, które nazwano obiektami małej architektury, stanowiły przedmioty służące prowadzeniu działalności gospodarczej, a w szczególności organizowaniu spływów kajakowych i to przez samych Skarżących. Zarzucono, że Wójt oparł się wyłącznie na danych zawartych w Planie dotyczących aktualnego wskazanego przez ten plan przeznaczenia terenu. Pominięto zatem całkowicie - nie przeprowadzając w tym zakresie jakichkolwiek czynności - kwestię, jaki był rzeczywisty dotychczasowy, a więc uprzednio w stosunku do czasu orzekania, sposób zagospodarowania przedmiotowej działki. Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji miały bezwzględny obowiązek poczynienia ustaleń dotyczących dotychczasowego (uprzedniego w stosunku do chwili orzekania) sposobu zagospodarowania działki. W przeciwnym przypadku nie można bowiem dokonać ustalenia, że doszło do zmiany zagospodarowania, która byłaby sprzeczna z miejscowym planem. Przepis art. 35a u.p.z.p. wymaga bowiem nie tylko ustalenia, że aktualny sposób zagospodarowania jest sprzeczny z obowiązującym planem, ale przede wszystkim wymaga ustalenia, że doszło do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Tym samym, prawidłowe zastosowanie normy art. 35a u.p.z.p. wymagało zatem w pierwszej kolejności ustalenia, jaki był dotychczasowy sposób zagospodarowania, następnie ustalenia, czy dotychczasowy sposób zagospodarowania był zgodny z m.p.z.p., a dopiero następnie można było ustalać, czy obecny sposób zagospodarowania jest odmienny od dotychczasowego i czy jest on sprzeczny z aktualnie obowiązującym m.p.z.p. Podkreślono, że ma to podstawowe znaczenie w świetle brzmienia § 19 Planu, zgodnie z którym do czasu realizacji zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania terenu, bez prawa lokalizacji nowej zabudowy niezgodnej z planem. Odnosząc się do ustaleń organów dotyczących istnienia utwardzonego placu przy brzegu rzeki P., wraz z dojściem i dojazdem, zarzucono, iż organy nie wzięły pod uwagę faktu, że przedmiotowy teren od bardzo wielu lat nie był użytkowany, a wspomniany przejazd przez działkę i nadmiar gruntu na wskazywanym przez organy obszarze występowały na działce od kilkudziesięciu lat, a więc zanim jeszcze Skarżący zostali jej właścicielami. Wskazywane przez organy rzekome utwardzenie części terenu mogło zaś być wyłącznie wynikiem rozplantowania, wyrównania, występującego uprzednio nadmiaru gruntu, który ponadto na części nieruchomości jest słabej jakości. Zarzucono ponadto, że organy nie wyjaśniły, co rozumieją pod pojęciem "kruszywa naturalnego (żwir)", które miałoby posłużyć do utwardzenia gruntu, ponieważ na terenie działki nr [...] nie występuje żwir w postaci gruboziarnistego kruszywa. Strona skarżąca podniosła, że organy nie wzięły pod uwagę faktu, iż z uwagi na usytuowanie w terenie na obszarze przylegającym do rzeki P. regularnie od lat prowadzone są przez gminę prace związane z uregulowaniem istniejących stosunków wodnych, dotyczące zarówno oczyszczania rowów melioracyjnych, jak i samego koryta rzeki. Wykonywanie tych prac również wiąże się z odkładaniem na terenie działki nadmiaru gruntu i resztek roślinności. Co więcej, wykonywanie tych prac wymaga użycia ciężkiego sprzętu, a więc także jego dojazdu na teren działki przylegający do rzeki, poruszania się nim po tym terenie i dostępu do samego koryta rzeki, co z kolei tłumaczy brak rozwiniętej roślinności na części brzegu. Końcowo zarzucono, że organ pierwszej instancji, dokonując ustaleń przyjętych za podstawę wydania swojej decyzji, pominął całkowicie ustalenia wynikające z uprzednio prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 czerwca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa z 29 października 2024 r. zakazującą K. Ż. i P. Ż. zagospodarowania terenu działki nr [...] w Ż. w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XXVI/259/2020 z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Żarnowiec-Dmuchowo, gmina Krokowa (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 7 października 2020 r. poz. 4146) polegający na zagospodarowaniu terenu działki nr [...] pod przystań kajakową służącą prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie organizacji spływów kajakowych, tj. wykonanie utwardzonego placu przy brzegu rzeki P. wraz z dojściem i dojazdem, urządzenie miejsca do wodowania kajaków, lokalizowanie obiektów małej architektury oraz umieszczenie flag reklamowych. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), która w art. 35a stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Przytoczona powyżej regulacja weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Należy zaznaczyć, że instytucja wprowadzona mocą art. 35a u.p.z.p. może mieć zastosowanie tylko do stanów faktycznych, które zaistniały po dacie wejścia w życie tego przepisu, czyli od 24 września 2023 r. Obecnie zatem kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym, może skutkować zgodnie z art. 35a u.p.z.p. zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z zamierzeniem planistycznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sankcja administracyjna przewidziana ww. przepisem ma charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gp 356/25, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 35a u.p.z.p. odnosi się do przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, który objęty jest uregulowaniami planu miejscowego. Na gruncie omawianej regulacji nie zarysowała się jeszcze utrwalona praktyka, brak jest również wskazówek dotyczących wykładni tego przepisu w uzasadnieniu projektu nowelizacji. W tym względzie pomocne może okazać się odwołanie w drodze analogii do art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który również posługuje się pojęciem zmiany zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że art. 35a u.p.z.p. stanowi odrębną regulację, niezależną od art. 59 ust. 3 tej ustawy, a dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa zgromadzony na tle stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. można wykorzystywać jedynie częściowo odnośnie art. 35a u.p.z.p. W doktrynie zwraca się uwagę, że samowolna zmiana zagospodarowania terenu to faktyczna, funkcjonalna zmiana wykorzystywania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. W przypadku nieruchomości objętej m.p.z.p. samowolna zmiana zagospodarowania terenu to wykorzystywanie terenu w inny sposób niż wskazany w miejscowym planie. Chodzi zatem o sytuacje, gdy wbrew wynikającym z obowiązującego planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Podstawowe znaczenie ma w tym przypadku zatem, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a oceny tej dokonywać należy w każdym przypadku indywidualnie. Analiza treści art. 35a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że w zakresie możliwej do zastosowania sankcji różni się on od art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (tak: T. Filipowicz, komentarz do art. 35a [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024). Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca w treści art. 35a u.p.z.p. w żaden sposób nie odsyła w zakresie stosowania do art. 59 ust. 3 tej ustawy, w tym w zakresie przewidywanych sankcji, zatem przy stwierdzeniu spełnienia przesłanek z art. 35a u.p.z.p. może być nałożona na podmiot wyłącznie sankcja, o której mowa w tej regulacji. Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że działka nr [...], obręb ewidencyjny Ż., jest położona na terenie, na którym obowiązuje uchwała nr XXVI/259/2020 Rady Gminy Krokowa z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Żarnowiec-Dmuchowo, gmina Krokowa (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 4146). W § 19 ww. uchwały zapisano, że na całym obszarze objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego. Do czasu realizacji zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania terenu, bez prawa lokalizacji nowej zabudowy niezgodnej z planem. Pojęcie "zagospodarowania tymczasowego" zdefiniowano w § 4 pkt 6 Planu, przez które rozumie się sposób wykorzystania i urządzenia terenu, a także sposób użytkowania obiektu inny niż przeznaczenie terenu w planie, dopuszczony na czas określony, tj. do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, zasady tymczasowego zagospodarowania określają ustalenia planu. Biorąc pod uwagę treść powyższych zapisów Planu, a także art. 35a u.p.z.p., Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym organy miały obowiązek poczynienia ustaleń dotyczących dotychczasowego (uprzedniego w stosunku do chwili orzekania) sposobu zagospodarowania działki. W powyższym zakresie należy zwrócić uwagę na chronologię poszczególnych zdarzeń i czynności. Po pierwsze: Uchwała XXVI/259/2020 weszła w życie z dniem 22 października 2020 r., po drugie: Skarżący nabyli działkę nr [...] w listopadzie 2021 r., po trzecie: art. 35a u.p.z.p. wszedł w życie z dniem 24 września 2023 r. Zarówno z przepisów intertemporalnych zamieszczonych w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), jak i z uzasadnienia projektu tej ustawy nie wynika, aby ustawodawca nakazywał organom czynienie ustaleń dotyczących dotychczasowego (uprzedniego w stosunku do chwili orzekania przez organy) sposobu zagospodarowania działki. W związku z powyższym prawidłowe odczytanie normy zawartej w art. 35a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że chodzi tu o zmianę zagospodarowania terenu zarówno po wejściu w życie planu miejscowego (w niniejszej sprawie po 22 października 2020 r.) i po wejściu w życie regulacji zawartej w art. 35a u.p.z.p. (czyli po 24 września 2023 r.), przy czym zmiana tego przeznaczenia musi być sprzeczna z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego (o czym dalej). Nie ulega wątpliwości, że w dniu 24 września 2023 r. Skarżący byli już właścicielami działki nr [...], stąd stawiany organom zarzut braku poczynienia ustaleń w zakresie sposobu jej zagospodarowania przez jej poprzedniego właściciela jest niezasadny. Jak słusznie zauważyło Kolegium - w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35a u.p.z.p. nie bada się kwestii poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, tylko konieczne jest wykazanie, czy teren nieruchomości jest zagospodarowany niezgodnie z zapisami obowiązującego planu miejscowego. W dalszej kolejności należy wskazać, że działka nr [...] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym w Planie symbolem 25-R "Tereny rolnicze", częściowo na terenie oznaczonym symbolem 11-ZL/ZZ "Lasy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią" oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem 12-ZL/ZZ "Lasy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią". Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem 25-R (§ 24) przeznaczenie terenu określono jako tereny rolnicze, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy (§ 24 pkt 5 lit. a), zaś powierzchnia biologicznie czynna wynosi 100 % (§ 24 pkt 2 lit. a). W § 24 pkt 1 lit. c zapisano, że na terenie 25-R w miejscu wskazanym na rysunku planu dopuszcza się lokalizację urządzeń turystycznych, za wyjątkiem wież widokowych. Analizując rysunek Planu (stanowiący załącznik nr 1 do Uchwały XXVI/259/2020) należy stwierdzić, że na działce nr [...] nie dopuszczono lokalizacji urządzeń turystycznych. Lokalizację takich urządzeń dopuszczono natomiast na działce nr [...]. Zdaniem Sądu z zebranych w sprawie dowodów (m.in. dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołów z czynności przeprowadzonych w terenie) wynika, iż na działce nr [...] doszło do zagospodarowania jej terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym przyjętym Uchwałą XXVI/259/2020. Z akt sprawy wynika, że w dniu 2 maja 2024 r. pracownicy Urzędu Gminy Krokowa przeprowadzili czynności w terenie mające na celu stwierdzenie, czy działki położone wzdłuż rzeki P. są wykorzystywane zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. W sporządzonym na tę okoliczność protokole odnotowano, że północna część działki nr [...] jest zagospodarowana pod przystań kajakową, wykonano utwardzony plac, wraz z dojściem i dojazdem. Odnotowano, że na terenie działki stała przyczepa pod kajaki, zaś same kajaki były rozstawione wzdłuż rzeki P. Na terenie działki znajdowały się ławki i stół, znajdowała się również flaga reklamowa. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną, która potwierdza ustalenia kontrolujących. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżących możliwości udziału w przeprowadzanych w toku postępowania czynnościach dowodowych należy zauważyć, że pismem z 28 czerwca 2024 r. Wójt zawiadomił Skarżących o wyznaczonych na 11 lipca 2024 r. oględzinach nieruchomości, tj. terenu działki nr [...]. Pomimo skutecznego doręczenia tego zawiadomienia (w dniu 1 lipca 2024 r.) Skarżący nie wzięli udziału w oględzinach, przez co sami pozbawili się przysługujących im uprawnień zagwarantowanych w art. 79 § 2 k.p.a. (prawo brania udziału w przeprowadzaniu dowodu, prawo zadawania pytań, prawo składania wyjaśnień). Ponadto, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, Skarżący nie tylko nie wzięli udziału w oględzinach, ale również do chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie składali do sprawy żadnych oświadczeń i dowodów. Istotnie, podczas oględzin w dniu 11 lipca 2024 r. na działce nr [...] nie było flag reklamowych, samochodów z przyczepami na kajaki, ani samych kajaków. Ze sporządzonego na tę okoliczność protokołu wynika, że teren działki został częściowo wygrodzony za pomocą słupków drewnianych połączonych liną. W protokole odnotowano, że na działce znajduje się utwardzenie terenu z kruszywa naturalnego (żwir) w postaci dojazdu i dojścia do brzegu rzeki, zaś przy samym brzegu plac utwardzony kruszywem (żwir) oraz widoczne miejsce, z którego usunięto materiał wierzchni (w miejscu tym brak roślinności przybrzeżnej), pozostała część działki jest porośnięta roślinnością. O ile podczas zapowiedzianych na 11 lipca 2024 r. oględzin na terenie działki nr [...] nie było flag reklamowych, samochodów z przyczepami na kajaki, ani samych kajaków, o tyle zarówno kilka dni wcześniej (5 lipca 2024 r.), jak i kilka dni później (18 lipca 2024 r.), podczas kontroli, które nie zostały zapowiedziane, na działce nr [...] przy brzegu rzeki P. usytuowano znaczną liczbę kajaków, jak również były zaparkowane samochody/pojazdy do obsługi spływów. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, świadczą o celowym i przemyślanym działaniu Skarżących (bądź osób działających za ich przyzwoleniem), którzy w sytuacji, gdy oględziny były zapowiedziane powstrzymywali się od wykorzystywania terenu działki nr [...] na działalność związaną z organizacją spływów kajakowych, zaś w tych dniach, w których kontrole były niezapowiedziane (2 maja 20204 r., 21 maja 2024 r., 18 lipca 2024 r.) działalność ta była prowadzona, o czym świadczą sporządzone na tę okoliczność protokoły kontroli, jak i dołączona do nich dokumentacja fotograficzna. Należy przy tym zaznaczyć, że organy nie wskazywały, iż spływy kajakowe były organizowane przez samych Skarżących (jak zarzucono w skardze), lecz przez ich syna. Z uwagi na to, że podczas kontroli terenu działki nr [...] w dniach 2 maja 2024 r. i 5 lipca 2024 r. w pobliżu wjazdu na tę działkę znajdowały się tablica i flagi reklamowe dotyczące spływów kajakowych pod nazwą "S.", organ pierwszej instancji pozyskał wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że syn Skarżących J. Ż. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "J. - Pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna, gdzie indziej niesklasyfikowana, kod. 93.29.B. W związku z tym jako zupełnie niewiarygodną należy ocenić argumentację skargi, w której wskazywano na "ewentualne, czasowe przechowywanie na terenie prywatnej nieruchomości rzeczy ruchomych". W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które zasadnie oceniły, że zagospodarowanie części terenu działki nr [...] pod prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania spływów kajakowych stanowi samowolną zmianę sposobu jej użytkowania, bowiem jest to sprzeczne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wykorzystując teren działki [...] pod organizację i obsługę spływów kajakowych, dokonując również zmian w zagospodarowaniu działki poprzez utwardzenia części terenu w postaci placu przy brzegu rzeki wraz z dojściem i dojazdem do placu oraz niszcząc roślinność brzegową, Skarżący dokonali samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, co uprawniało organy do zastosowania dyspozycji art. 35a u.p.z.p. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów u.p.z.p. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący, zaś uzyskane dowody poddano poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]