II SA/Gd 599/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2002 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. i J. P. kwotę 30 zł (trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 25 stycznia 2002r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 Kpa i art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209) odmówił nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] będącej w użytkowaniu wieczystym B. i J. P. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], którą nabyli na podstawie umowy sprzedaży Rep. [...] w dniu 22 grudnia 1995r. Natomiast przepisy ustawy, na którą powołują się wnioskodawcy, zarówno w zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym nie dotyczą nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców, gdyż nie została ona nabyta w związku z dekretem z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1957 Nr 46, poz. 340z późn. zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i J. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W odwołaniu wskazano, iż odwołujący spełniają warunki nieodpłatnego nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie odwołujących się przepis art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. nie uzależnia nabycia przez użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości od faktu nabycia przez niego tego gruntu na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, tak jak to twierdzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, ale uzależnia od faktu położenia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe na gruntach wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. Decyzją z dnia 28 lutego 2002r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiącej nieruchomość rolną przez ich użytkowników wieczystych przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 24 października 2001r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. W ocenie organu podstawowym elementem koniecznym do rozpatrzenia roszczenia stron, zgłoszonego w trybie w/w. ustawy przez organ administracji jest ustalenie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych dopuszczalności wnioskowanego uwłaszczenia. W kontekście powyższego przedmiotem wnioskowanego uwłaszczenia są nieruchomości. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, zdaniem Kolegium, iż możliwość uwłaszczenia warunkuje łączne spełnienie następujących przesłanek: – położenie nieruchomości na obszarze Ziem Odzyskanych ( w tym byłego Wolnego Miasta), – uprzednie nadanie gospodarstwa rolnego lub choćby działki gruntowej w trybie osadnictwa rolnego, – status nieruchomości rolnej lub zabudowanej na cele mieszkaniowe. Przesłanki podmiotowe to: – złożenie wniosku przez osobę fizyczną będącą użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym lub ich następcą prawnym, – posiadanie przez tę osobę w.w. tytułu prawnego do nieruchomości spełniającej warunki przedmiotowe w dniu 26 maja 1990r. i w dniu 24 października 2001r., – nieskorzystanie z uwłaszczenia mieniem, o którym mowa w art. 56a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, – złożenie wniosku przed dniem 24 października 2002r. Z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste po raz pierwszy w dniu 8 września 1981r. na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Po kilku zmianach użytkowników wieczystych w chwili obecnej użytkowanie wieczyste nieruchomości przysługuje B. i J. P., zgodnie z umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] w dniu 22 grudnia 1995r. Z powyższego wynika więc, iż przedmiotowa nieruchomość nie była nabyta przez odwołujących się w trybie wskazanych przepisów dotyczących osadnictwa rolniczego. Nie została więc spełniona jedna z przesłanek warunkujących dopuszczalność uwłaszczenia. Dlatego w ocenie Kolegium wnioskowane nieodpłatne nabycie przedmiotowej nieruchomości nie było dopuszczalne. Zdaniem Kolegium przyjęcie rozumowania zaprezentowanego przez odwołujących się szczególnie w zakresie znaczenia jakie przypisuje on przesłance położenia nieruchomości na obszarze Ziem Odzyskanych podważałoby zasadę racjonalnego ustawodawcy. Ustawodawstwo polskie ostatnich lat zmierza w kierunku zastąpienia ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie wieczyste - prawem własności. Wyrazem tego dążenia jest m.in. ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Ustawa ta określa zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Jej przepisy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi. Powyższa ustawa pozwala skorzystać z przekształcenia służącego im prawa wszystkim zainteresowanym, także na Ziemiach Odzyskanych, którzy złożą stosowny wniosek do dnia 31 grudnia 2002r. Podnosząc w tym miejscu kwestię racjonalnego ustawodawcy zauważyć należy ponadto, iż ustawodawca w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ( została ona uchwalona w miesiąc po nowelizacji ustawy z 1997r.) zawęził zakres jej stosowania do nieruchomości gruntowych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na terenach Ziem Odzyskanych zabudowanych na cele mieszkaniowe oraz stanowiących nieruchomości rolne, stosując wobec nich możliwość nieodpłatnej zamiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości stanowi zatem lex specialis w stosunku do ogólnej ustawy z 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i dotyczy jedynie przypadków, gdzie kwestie własności nieruchomości nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na Ziemiach Odzyskanych nie zostały do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. uregulowane. Jednakże takie sytuacje odnoszą się do przypadków bardzo nielicznych. Celu wydania tejże ustawy nie można postrzegać inaczej biorąc dodatkowo pod uwagę, iż w dacie uchwalenia omawianej ustawy znane było stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000r., sygn. akt K 8/98) który uznał unormowania dotyczące preferencyjnych reguł odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności zawarte w ustawie z 1997r. za niedopuszczalne i niezgodne z Konstytucją RP uwagi na naruszenie m.in. konstytucyjnej gwarancji mienia komunalnego oraz samodzielności finansowej gmin. Zmiana tej ustawy na skutek w/w orzeczenia Trybunału nastąpiła w miesiąc przed uchwaleniem ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. (ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności). We wskazanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny obszernie zinterpretował również stan prawny odnoszący się do użytkowania wieczystego na obszarze Ziem Odzyskanych wskazując na zbędność specjalnych uregulowań dla tego terenu oraz na okoliczność, iż wzbogacanie tylko niektórych grup i społeczności kosztem wspólnoty stanowi przykład naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie przemawia za zaprezentowaną wyżej interpretacją przepisów ustawy z 26 lipca 2001r. i przyjęciem, iż nie ma ona zastosowania do tak szerokiego kręgu adresatów jak wskazano w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. i J.P. zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ odwoławczy przyjął, iż nie został spełniony jeden z wymaganych warunków przedmiotowych tj. nieruchomość gruntowa położona na działce nr [...] o powierzchni 589 m2 w S. przy ul. [...] nie została nabyta w trybie dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem odzyskanych. Skarżący zarzucili, iż takie stanowisko organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, z których wynika, że prawo takie przysługuje użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Zatem powołany przepis nie stawia warunku nabycia nieruchomości, co do której przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności w trybie dekretu z dnia 6 września 1951r., a jedynie położenia tego gruntu na obszarach Państwa Polskiego wymienionych w tym dekrecie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2005r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 979/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie, zaś postanowieniem z dnia 10 października 2006r. podjął zawieszone postępowanie. Sprawa została wpisana do repertorium pod nowy numer II SA/Gd 599/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26.07.2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lipca 2003r., osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 24 października 2001r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 06 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46 poz. 340 ze zm.) zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości. Z art. 1 ust. 2 wynika, że roszczenie to przysługuje także następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. W omawianym przepisie, zdaniem Sądu, nie chodzi o nieruchomości wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, jak błędnie przyjęły organy administracji, lecz o obszary Państwa Polskiego wymienione w tym dekrecie, czyli o Ziemie Odzyskane i obszar Wolnego Miasta Gdańska. Roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności (współwłasności) nieruchomości przysługuje zatem osobom fizycznym, którym zarówno w dniu 26 maja 1990r. jak i w dniu 24 października 2001r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na obszarach Ziem Odzyskanych oraz byłego Wolnego Miasta Gdańska, zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Organy obu instancji dokonały natomiast błędnej wykładni tegoż przepisu zawężając jego zastosowanie do gospodarstw rolnych oraz działek gruntowych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na terenach Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Interpretacja ta nie zasługuje na akceptację. Wskazać bowiem należy, że dekret z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46 poz. 340 ze zm.) dotyczył nieruchomości, a konkretnie gospodarstw rolnych, które w wyniku jego działania przechodziły na własność osób fizycznych. Nie stawały się natomiast przedmiotem użytkowania wieczystego. Zatem w odniesieniu do tych nieruchomości nie jest potrzebna żadna ustawa stwarzająca możliwość nabycia własności. Przyjęcie, że uchwalona została ustawa, która nie może mieć zastosowania do żadnej sytuacji pozostaje w sprzeczności z podstawową w procesie wykładni zasadą racjonalnego prawodawcy. Wątpliwy byłby również sens wydania ustawy dotyczącej jedynie nieruchomości nadanych w trybie osadnictwa rolniczego, które stały się następnie własnością Skarbu Państwa, po czym zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Interpretacja taka także kłóciłaby się z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Również powoływanie się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie jest w tym przypadku uzasadnione, tym bardziej że dotyczy ono ustawy z 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Nadto należy mieć na uwadze, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają na celu wyeliminowanie przepisów sprzecznych z Konstytucją. Celowi temu nie służy natomiast proces wykładni prawa. Dlatego też uznać należy, że pogląd zaprezentowany przez organy administracji pozostaje w oderwaniu od normy prawnej na bazie, której był zaprezentowany. W konsekwencji stwierdzić należy, że roszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 ustawy z 26 lipca 2001r. w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lipca 2003r. przysługiwało wszystkim osobom fizycznym, będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 24 października 2001r. użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z 6 września 1951r. tj. na obszarze Ziem Odzyskanych oraz obszarze byłego Wolnego Miasta Gdańska (art. 13 ust. 2 dekretu). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ nie może już zastosować ustawy z dnia 26 lipca 2001r., a to na skutek utraty przez nią mocy z dniem 12 października 2005r. na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Stosownie do art. 8 tej ostatniej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Organ zatem zwróci się do skarżących celem ustalenia, czy podtrzymują żądanie skierowane do Prezydenta Miasta Słupska zawarte we wniosku z dnia 22 października 2002r. i w razie pozytywnego ustalenia rozstrzygnie sprawę na podstawie przepisów wymienionej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005r. Biorąc pod uwagę naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) w pkt 2 wyroku zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy. Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), że zaskarżone decyzja nie mogą być wykonane.