II SA/Gd 6/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz,, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddalono skargę. II SA/Gd 6/04 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta decyzją z dnia 24 czerwca 2003 r., na podstawie art. 39 i art. 40 ust 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalił, na wniosek J. i T. B., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie przejścia pod budynkiem mieszkalno - usługowym z przeznaczeniem na lokal o funkcji handlowo - usługowej na działce nr [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że działka nr [...] w L. jest w użytkowaniu wieczystym J. i T. B. Po wszczęciu postępowania właściciel sąsiedniej nieruchomości – D. C. wskazał, iż jedyne wejście do jego nieruchomości znajduje się w przejściu na działce nr [...]. Powołał się on na dokumentacje techniczną wykonaną w 1989 r. D. C. złożył także wniosek o ustanowienie przejścia pod budynkiem mieszkalno - usługowym na działce nr [...] przy ul. [...] jako służebność drogi koniecznej. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że w przejściu tym znajduje się wejście na klatkę schodową prowadzącą na wyższe kondygnacje jego budynku. Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art.140 kodeksu cywilnego każdy ma prawo do korzystania z nieruchomości w sposób przez siebie zamierzony, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Granice określone ustawą, a dotyczące zagospodarowania nieruchomości zostały wyznaczone w art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wnioskowane przez J. i T. B. zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego śródmieścia L. Zgodnie z art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi jednak praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ocenia się zgodność zamierzeń z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie bada się natomiast celowości zamierzeń inwestycyjnych czy też uprawnień wnioskodawcy do terenu jak i rozwiązań techniczno - budowlanych. Te ostatnie kwestie rozważane być mogą dopiero na następnym etapie postępowania tj. przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę. W świetle powyższego wniosek D. C. o ustanowienie drogi koniecznej stanowi odrębne postępowanie, poza ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym a sprawa wejścia do jego budynku będzie miała zasadnicze znaczenie dopiero na następnym etapie postępowania administracyjnego tj. przed wydaniem pozwolenia na budowę przez Starostę. D. C. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym wywodził, że naruszono jego interes poprzez uniemożliwienie mu dojścia do budynku. Podkreślił, iż wejście na wyższe kondygnacje jego budynku zostało zlokalizowane w przejściu przez segment "G", znajdujący się na działce nr [...]. Zaznaczył również, że powyższe rozstrzygnięcie rażąco narusza art. 8 k.p.a. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 sierpnia 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 199 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że zamierzenie inwestycyjne J. i T. B. znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem 4.01U o dominującej funkcji usługowej. Podkreślono, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma przede wszystkim na celu stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu i nie może być okazją do porządkowania praw własnościowych. Pozytywne przesądzenie o możliwości realizacji zamierzenia w w/w decyzji daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane prawem budowlanym są spełnione. Rozpatrując zarzuty odwołującego się organ administracji wskazał na dwie kwestie wymagające wyjaśnienia. Po pierwsze, w oparciu o jakie przepisy prawa odwołujący się chce w dalszym ciągu korzystać z przejścia usytuowanego na cudzym gruncie(działka [...]). I drugie, czy jest to jedyna możliwość, która pozwala odwołującemu się na połączenie z drogą publiczną. Odnosząc się do pierwszej kwestii stwierdzono, iż działka Nr [...] należy do zainteresowanych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Właściciele tej działki mają prawo do zgodnego z własną wolą i w ramach obowiązującego prawa, zagospodarowania terenu, bowiem własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona w drodze ustawy. Fakt, że odwołujący się od lat korzystał z przejścia przebiegającego przez zabudowaną sąsiednią działkę ([...]) w sposób prawnie nie uregulowany (pozwolenie na budowę nie rozstrzyga praw własnościowych) mógł być wyłącznie podstawą do wystąpienia do sądu powszechnego o ustanowienie w drodze postępowania cywilnego służebności gruntowej. Organ podkreślił, że fakt taki powoduje ograniczenie własności innej osoby i może mieć miejsce tylko w tych sytuacjach, kiedy jest to niezbędnie konieczne i kiedy nie ma innej możliwości. Nie można bowiem żądać ustanowienia służebności jedynie dla własnej wygody właściciela nieruchomości lub np. osiągnięcia efektów estetycznych. Co do drugiej kwestii, przedstawiony materiał dowodowy wskazuje, iż nie ma realnych obaw aby odwołujący się był pozbawiony dostępu do drogi publicznej, ponieważ bez wątpienia taki dostęp istnieje z ul. [...]. SKO wskazało również, iż decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w świetle art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma nadal moc wiążącą. D. C. wniósł skargę do Sądu na tę decyzję, w której, poza ponowieniem zarzutów odwołania, wywodził, że o ile istotnie organ administracji uwzględnił zapisy aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, o tyle całkowicie zbagatelizował kwestie ukształtowanego przez poprzednika Burmistrza Miasta - Naczelnika Miasta - stanu faktycznego. Nie można, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie pominąć faktu, że koncepcja budowy budynków jednorodzinnych uwzględniająca wejście do jego budynku od strony przejścia, które z aktualnie przedstawianą koncepcją ma zostać zabudowane, została dwukrotnie zaakceptowana i przyjęta jako obowiązująca: w informacji o terenie nr [...] z dnia 28 listopada 1983 roku i w decyzji nr [...] z dnia 04.02.1984 roku, w której udzielono planu realizacyjnego i pozwolenia budowlanego na budynek mieszkalno usługowy. Zgodnie z zapisem decyzji pozwolenia na budowę budynek miał być realizowany zgodnie z dokumentacją i sztuką budowlaną, a według dokumentacji wejście do budynku miało być usytuowane od strony przejścia na działce [...]. Skarżący wskazał, iż nie posiada dokumentów dotyczących obiektu na działce nr [...]. D. C. wskazywał również, iż zaskarżona decyzja narusza art. 2 Konstytucji RP oraz art. art. 7, 8 i 110 k.p.a. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentacje faktyczna i prawną zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stosownie do art. 2 ust. 1obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i jego ustalenia, stanowiące treść uchwały rady gminy, wraz z rysunkiem, oraz przepisami szczególnymi są podstawą do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. art. 7, 8 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, który powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b), dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek właścicieli przedmiotowej działki nr [...] w L. przy ul. [...] –J. i T. B., którzy zamierzali dokonać zabudowy przejścia pod budynkiem mieszkalno - usługowym z przeznaczeniem na lokal o funkcji handlowo - usługowej. Do wniosku załączono wszystkie dane wymagane przepisem art. 41 ust. 2 ustawy. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 9 grudnia 1994r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 42, poz. 234) wynika, że działka nr 277/8 znajduje się na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 4.01.U - rejon skrzyżowania Alei [...] z Aleją [...], dla której funkcją dominującą jest funkcja usługowa. W świetle przedstawionych wyżej ustaleń planu brak jest podstaw do przyjęcia, aby planowana inwestycja była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten wprost przewiduje uzupełnienie funkcji mieszkaniowej w formie zabudowy jednorodzinnej o funkcje usługowe o charakterze lokalnym oraz ponadlokalnym. Jedyną w istocie konsekwencją lokalizacji na działce nr [...] zabudowy przejścia pod budynkiem mieszkalnym, będącym własności J. i T. B. - inwestorów - będzie zamknięcie dotychczasowego, dojścia do budynku skarżącego, co przy uwzględnieniu istniejącego już stanu rzeczy, nie będzie powodowało naruszenia jego uprawnień właścicielskich, ani tez sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przytoczone wyżej przepisy prawa uzasadniały wydanie inwestorowi decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy zamierzenia jego nie jest sprzeczne z planem miejscowym (por. art. 43) Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 42 ust. 1 ustawy. Z tych też przyczyn nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące tego, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z planem i spowoduje naruszenie uprawnień D. C. do korzystania z jego budynku. Nie można bowiem żądać na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalenia przejścia (dojścia) do działki sąsiedniej. Na marginesie wskazać należy, iż w przypadku, gdyby skarżący chciał ubiegać się o ustanowienie dla niego służebności drogi koniecznej, to winien w tym zakresie wystąpić na drogę sądową przed sądem powszechnym (art. 1 § 2 k.p.c.) Podzielić należy również stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że ocena dotycząca zgodności z przepisami warunków technicznych planowanej inwestycji będzie mogła być dokonana w odrębnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i związanego z tym zatwierdzenia projektu budowlanego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.