II SA/Gd 6/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. T. na decyzję Wojewody z dnia 23 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 września 2007 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. T. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, decyzją z dnia 6 września 2007 r. na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sześciu budynków wielorodzinnych oznaczonych jako A1 – A2, B1, B2, B3, B4 i C wraz z wewnętrznymi instalacjami ( elektryczną, gazową, wodno – kanalizacyjną, c. o. i c. w. u. oraz osiedlową siecią c. o. i c. w. u. i kanalizacji deszczowej ) na działce nr [...] przy ul. B. w G. W rozstrzygnięciu organ określił obszar oddziaływania projektowanych obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uznając, że obejmuje on nieruchomości sąsiednie tj. działki [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził natomiast, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany wykonany został przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane, posiada wymagane prawem uzgodnienia i jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. w mieście G. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr XXXVII/1245/2005 ( Dz. Urz. Woj. POM. Nr 63, poz. 1182 z 2005 r. ). Odnosząc się do zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego przez właścicieli działki nr [...], H. i R. T., zastrzeżeń do projektu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2007 r. zobowiązał inwestora m. in. do takiego zaprojektowania obiektów, aby zapewnić poszanowanie występujących w ich obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Wobec uzyskanych wyjaśnień inwestora i uzupełnienia dokumentacji projektowej ustalono, że usytuowanie budynków A2, B2 i B4 od granicy z działką nr [...] spełnia wymogi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ). Organ wskazał także, że § 13 w/w rozporządzenia odnoszący się do wysokości przesłaniania i odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż działka nr [...] jest niezabudowana. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. T. twierdząc, że bliskie usytuowanie projektowanych budynków od granicy jej nieruchomości uniemożliwi jej właściwe zagospodarowanie własnej działki i spowoduje ograniczenie jej uprawnień właścicielskich. Odwołująca powołała się na art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz na odnoszące się do tego przepisu orzecznictwo sądowoadministracyjne cytując tezy wyroków WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2005 r. ( VII SA/Wa 358/04 ) i z dnia 22 marca 2005 r. ( VII SA/Wa 176/04 ). Stwierdziła ponadto, że obowiązkiem organu I instancji było oznaczenie obszaru oddziaływania obiektu stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzuciła, że w toku postępowania inwestor nie usunął nieprawidłowości w dokumentacji projektowej wskazanych w postanowieniu organu z dnia 10 sierpnia 2007 r. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 23 października 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 1 i 4 oraz 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie warunki określone w tych przepisach wymagane dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ dokonał analizy zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zbadał również projektowane odległości ścian budynków A1 – A2, B2 i B4 ( z otworami okiennymi ) od granicy z działką nr [...] i ścian budynku C od granicy z działką [...] wskazując, że wynoszą one odpowiednio 4,72 m, 4,34 m, 4,86 m i 4,56 m, a zaprojektowane tarasy o szerokości 1,50 m pomniejszają te odległości odpowiednio o 0,78 m, 1,17 m, 0,64 m i 0,94 m. Przytaczając treść § 12 obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych organ stwierdził, że wymagane prawem odległości projektowanych budynków od granic sąsiednich nieruchomości zostały zachowane. Odnosząc się do zarzutów odwołania w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że organ I instancji mając na uwadze art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania projektowanej zabudowy, przyznając właścicielom działki nr [...] status strony postępowania. Analiza złożonej dokumentacji wykazała jej zgodność z regulującymi proces inwestycyjny przepisami w tym techniczno – budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zatem zgodnie z cytowanym przez skarżącą wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r. spowodowane inwestycją dolegliwości dla otoczenia nie mogą być zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". Organ odwoławczy stwierdził również, że wbrew twierdzeniom skarżącej inwestor w toku postępowania spełnił wymogi wydanego postanowienia ustosunkowując się do wszystkich jego punktów oraz przedkładając poprawioną dokumentację. W skardze na powyższą decyzję H. T. zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 8 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz "pominięcie jej słusznego interesu jako właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu". W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo skarżąca podniosła, że wykonanie zaprojektowanych budynków obniży wartość jej nieruchomości, narazi ją także na konieczność znoszenia uciążliwości związanych z sąsiedztwem wysokich budynków mieszkaniowych oraz całej infrastruktury osiedlowej, w tym placów zabaw, dróg dojazdowych oraz parkingów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na ustalenia i przepisy prawa przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, ale nie z przyczyn wskazanych w skardze. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego przepisu wynika uprawnienie i obowiązek Sądu rozpoznającego skargę uwzględnienia takiego naruszenia prawa, którego strona nie zarzuciła, a które skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu w myśl art. 145 p.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Treść wskazanego przepisu determinuje kolejność, w jakiej powinna być przeprowadzana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które jej wydanie poprzedziło. O ile przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uwarunkowane są wpływem naruszenia na wynik sprawy, to określona w tym przepisie pod literą b przesłanka "naruszenia prawa, dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" nie zawiera takiego wymogu. Oznacza to, że stwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej obliguje Sąd do uchylenia decyzji bez względu na to, czy naruszenie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tego powodu w pierwszej kolejności Sąd powinien przeprowadzić kontrolę legalności ( zgodności z prawem ) decyzji administracyjnej właśnie pod kątem stwierdzenia, czy nie występuje któraś z podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawy te wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 oraz w art. 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i traktowane są one jako kwalifikowane wady procesowe, które uzasadniają uchylenie poprzednio wydanej decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji, po przeprowadzeniu nowego – tym razem prawidłowego postępowania. W tym miejscu należy jednak nadmienić, że nie każda przesłanka wznowieniowa określona w w/w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny. Zasadą jest bowiem, że sąd ten kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych aktów bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili ich podejmowania. Okoliczność ta z kolei determinuje podział przesłanek wznowieniowych według kryterium ich istnienia w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Stąd też w literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że tylko te podstawy, które są tożsame z naruszeniem prawa i które istniały w momencie wydania decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1- 4 i pkt 6 kpa ) uzasadniają uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Natomiast pozostałe podstawy ( z wyjątkiem określonej w art. 145 a § 1 kpa ), które nie wiążą się z naruszeniem prawa, gdyż fakty, których dotyczą, nie istniały w momencie wydawania decyzji administracyjnej ( art. 145 § 1 pkt 7 i 8 kpa ) lub też istniały, ale nie były znane organowi wydającemu decyzję ( art. 145 § 1 pkt 5 kpa ) nie uzasadniają uchylenia kontrolowanej przez sąd decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97 z glosą Jana Zimmermanna opubl. w OSP z 2000 r., z. 1, poz. 16 ). Podkreślić też trzeba, że badanie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji pod kątem podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest istotne z tego względu, że każde oddalenie skargi przez sąd wyposaża kontrolowaną decyzję w atrybut prawomocności. Stąd oddalenie skargi na decyzję wydaną w warunkach wadliwości, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 kpa uniemożliwia późniejsze stwierdzenie tej wadliwości w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wydany wyrok oddalający skargę oznacza bowiem, że wadliwości tej w dacie dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli nie było, co wyklucza jej poszukiwanie przy użyciu nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego ( por. w/w glosa J. Zimmermanna ). Z powyższych właśnie względów kontrola zaskarżonej decyzji następuje niezależnie od zarzutów skargi, a stwierdzenie przez sąd istnienia podstawy wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 kpa bezwzględnie obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji również objęta kontrolą Sądu na podstawie art. 135 p.p.s.a. zostały wydane z naruszeniem prawa, które stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przedmiotem sprawy było udzielenie pozwolenia na budowę sześciu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. B. w G. W sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę organ obowiązany jest do ustalenia stron postępowania stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego, że stronami takiego postępowania są oprócz inwestora także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym z kolei w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Jak wynika z wydanej w sprawie decyzji organ I instancji ustalił, że obszar ten obejmuje niezabudowane nieruchomości sąsiednie ( działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] ). Stosownie zatem do powyższego organ uznał za strony postępowania właścicieli wymienionych nieruchomości, których dane i adresy ustalił na podstawie informacji z rejestru gruntów. Do nich następnie skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wydaną decyzję. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe takie określenie stron postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i doręczeniu jej osobom wymienionym w rozdzielniku. Jak wynika ze znajdującego się w aktach dokumentu - wykazu właścicieli i władających dla wybranych działek oraz z rozdzielników do decyzji stroną postępowania była m. in. J. R. - właścicielka działki [...] oraz współwłaścicielka działki [...]. Należy wskazać, że projekt budowlany przewiduje budowę murku oporowego na granicy z działką [...]. Z akt wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wydane decyzje przeznaczone dla strony postępowania J. R. organy skierowały do I. R. uznając, że jest ona jej pełnomocnikiem. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dokumentu pełnomocnictwa. Przyjmując nawet, że organy miały informację o pełnomocnictwie I. R. np. z innych prowadzonych postępowań administracyjnych, to mimo wszystko powinny zadbać o właściwe udokumentowanie tej okoliczności w aktach sprawy stosownie do art. 33 § 2 kpa. Ponadto, co istotne, żadna z przesyłek organów skierowanych do I. R. jako pełnomocnika strony nie została jej prawidłowo i skutecznie doręczona. Przesyłki te kierowane na adres w G. przy ul. L. były zwracane organom z adnotacją doręczyciela, iż adresatka wyprowadziła się. Organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do ustalenia aktualnego adresu tej osoby. Należy zauważyć, że jedna z przesyłek organów skierowana do innej strony postępowania – T. R. na adres w G. przy ul. N. została odebrana właśnie przez I. R. Organ powinien był więc dokonać doręczeń dla I. R. ( oczywiście w przypadku gdy rzeczywiście była ona pełnomocnikiem J. R. ) na właściwy adres. Nie wykonując powyższego i pozostawiając w aktach zwrócone przez pocztę i nie doręczone zawiadomienia i decyzje przeznaczone dla "pełnomocnika" J. R. organy pozbawiły ją prawa do udziału w prowadzonym postępowaniu zagwarantowanym w art. 10 kpa. Podsumowując J. R. wskutek opisanych wyżej nieprawidłowych działań organów nie brała udziału w postępowaniu. Okoliczność ta zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a jednocześnie, jak już wyjaśniono wyżej, obliguje sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W tym miejscu dodatkowo wyjaśnić należy, że dla zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Niekwestionowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwaloną na tle art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) zasadą postępowania było, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania ( por. wyroki Naczelnego sądu administracyjnego z dnia 16 października 2000 r., V SA 316/00 oraz z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, System Informacji Prawnej Lex nr 50116 oraz nr 39458 ). Zasada ta zachowała w pełni aktualność z uwagi na fakt, że brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym było analogiczne jak treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono w punkcie 2 wyroku, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, a na mocy art. 200 tej ustawy rozstrzygnięto w punkcie 3 o zwrocie kosztów postępowania. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę w postępowaniu przeprowadzonym z udziałem wszystkich stron.