II SA/Gd 6/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S., M. M. i G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. S., M. M. i G. P. solidarnie kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga J. S., M. M. i G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2021 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Gminy decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 i 3 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., zatwierdził z urzędu podział nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji celu publicznego, położonej w obrębie B., oznaczonej jako działka nr [..], będącej własnością skarżących oraz D. T., w sposób przedstawiony na mapie z projektem podziału, którą to mapę uczyniono załącznikiem do tej decyzji, poprzez wydzielenie działek gruntu o nr: [..], która przeznaczona jest pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej; [..], która przeznaczona jest pod teren infrastruktury technicznej – kanalizację sanitarną oraz [..], która pozostaje w dotychczasowym zagospodarowaniu i użytkowaniu. Uzasadniając wydaną decyzję, Burmistrz wskazał, że wydzielenie działek nr [..] i [..] jest niezbędne do realizacji, przewidzianej w planie miejscowym, inwestycji celu publicznego, jaką jest poszerzenie drogi publicznej oraz budowa infrastruktury technicznej – przepompowni ścieków. Zgodnie bowiem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2018 r., nr XLIX/600/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] (Dz. Urz. Woj. z dnia 6 marca 2018 r., poz. 798) działka nr [..] zlokalizowana jest w następujących strefach planistycznych: 1.ZK, tj. tereny zieleni krajobrazowej; 2.ZK, tj. tereny zieleni krajobrazowej 1.WP, tj. tereny wód płynących; 1.KDZ, tj. teren publicznych dróg zbiorczych; 1.KS, tj. tereny infrastruktury – kanalizacja sanitarna; 10.MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wynika przy tym z opinii Referatu Inwestycji, lokalizacja tych inwestycji wytypowana została z uwagi na specyficzne ukształtowanie terenu, najniższy punkt w rejonie zlewni kanalizacji sanitarnej oraz bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Te uwarunkowania wskazują, że ta lokalizacja jest jedyną możliwą do wykorzystania. Od powyższej decyzji skarżące wniosły odwołanie, po rozpatrzeniu którego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 października 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 8 czerwca 2021 r. Kolegium wskazało, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, był związany prawem miejscowym. Poza sporem zaś jest, że plan miejscowy w ustalonej lokalizacji na działce nr [..] przewiduje teren infrastruktury – kanalizację sanitarną symbol KS, co bez wątpienia obejmuje także lokalizację przepompowni jako elementu tej infrastruktury sanitarnej. Jeżeli plan miejscy, jako akt prawa miejscowego, przewiduje lokalizację w tym miejscu na działce nr [..] przepompowni, to także należy zapewnić tej inwestycji dostęp do niej przez poszerzenie drogi publicznej. Nie można bowiem dokonywać swobodnego czy dowolnie wybranego miejsca do lokalizacji infrastruktury technicznej, w szczególności lokalizować ją w miejscu sprzecznym z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym na terenie objętym zielenią krajobrazową, tak jak tego chcą skarżące. Kolegium podkreśliło przy tym, że bezspornie projektowana inwestycja w postaci przepompowni – kanalizacja sanitarna i poszerzenie drogi publicznej w celu zapewnienia dojazdu do tej przepompowni jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Tym samym, zdaniem Kolegium, zamierzając dokonać realizacji zabudowy w postaci przepompowni jako elementu infrastruktury sanitarnej, organ I instancji był uprawniony wszcząć z urzędu postępowanie podziałowe działki nr [..] na podstawie art. 97 ust. 3 i art. 93 u.g.n. We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżące wniosły o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając naruszenie: - art. 7a k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zlokalizowanie inwestycji celu publicznego na części działki nr [..], oddziaływujących w największym stopniu na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 10MN; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia innej lokalizacji przepompowni ścieków, w szczególności na części działki [..], znajdującej się w obszarze terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez zlokalizowanie inwestycji celu publicznego na części działki nr [..], w sytuacji występowania działek o takim samym ukształtowaniu terenu; - art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., poprzez ustalenie, że do zlokalizowania inwestycji celu publicznego niezbędna jest cześć działki nr [..], która w największym stopniu oddziałuje na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 10.MN. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy z dnia 8 czerwca 2021 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2021 r. utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 8 czerwca 2021 r., zatwierdzającą niezbędny do realizacji celów publicznych podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], położoną w obrębie B., na działki nr: [..] z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej; [..] z przeznaczeniem pod teren infrastruktury technicznej – kanalizację sanitarną oraz [..] z przeznaczeniem pod dotychczasowe zagospodarowanie i użytkowanie. Bezsporne w sprawie jest, że działka nr [..] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2018 r., nr XLIX/600/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..] (Dz. Urz. Woj. z dnia 6 marca 2018 r., poz. 798). Przeprowadzenie podziału nieruchomości w sytuacji, gdy działka położona jest na terenie objętym zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowane zostało w art. 93 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Stosownie przy tym do treści art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z powołanego przepisu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać jedynie wtedy, gdy jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Plan miejscowy pełni tu zatem rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Według art. 93 ust. 2 u.g.n. zachowanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy przy tym zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1400/00, LEX nr 81990). Jeśliby więc w wyniku podziału nieruchomości powstać miały działki, które mają co prawda przewidzianą w planie funkcję, ale żadnej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją w przewidziany w planie miejscowym sposób, to podział nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 107/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1727/19, LEX nr 3052202). Zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 93 ust. 1 polega na tym, by te wydzielane działki tak były ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikające z obowiązującego planu miejscowego (por. też wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2197/19, LEX nr 3043079). Orzekające w niniejszej sprawie organy oceniły, że dokonany mocą wydanych przez te organy decyzji podział działki nr [..] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na terenie tej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z oceną tą Sąd nie może się jednakże zgodzić. Działka nr [..] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2018 r., nr XLIX/600/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..] położona jest w następujących strefach planistycznych: 1.ZK, tj. tereny zieleni krajobrazowej; 2.ZK, tj. tereny zieleni krajobrazowej 1.WP, tj. tereny wód płynących; 1.KDZ, tj. teren publicznych dróg zbiorczych; 1.KS, tj. tereny infrastruktury – kanalizacja sanitarna; 10.MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nowo wydzielona działka nr [..], która przeznaczona została w decyzji podziałowej pod teren infrastruktury technicznej – kanalizację sanitarną zlokalizowana została w strefie planistycznej 1.KS, tj. teren infrastruktury – kanalizacja sanitarna a tym samym spełnia warunek zgodności z planem miejscowym. Jednakże, nowo wydzielona działka nr [..], która przeznaczona została w decyzji podziałowej pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej zlokalizowana została na części terenu oznaczonego w planie 1.KDZ, tj. teren publicznych dróg zbiorczych. Zgodnie z ustaleniami planu dla karty terenu 1.KDZ na terenie tym obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenu: a) jednia jezdnia, dwa pasy ruchu, b) chodnik przynajmniej jednostronny o szerokości minimum 1,5 m; c) ścieżka rowerowa o szerokości minimum 2,5 m; d) szerokość w liniach rozgraniczających od 20 m. Wydzielenie działki nr [..] pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej nie jest zgodne z tak ustalonym w planie przeznaczeniem a nadto uniemożliwi realizację ustalonego w planie przeznaczenia dla terenu 1.KDZ zgodnie z ustaleniami szczegółowymi. Co więcej, z zaskarżonej decyzji wynika, że celem wydzielenia działki nr [..] było w rzeczywistości zapewnienie dostępu do działki nr [..], na której zaplanowano budowę przepompowni ścieków. Jednakże, również szczegółowe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu 1.KDZ nie przewidują takiej możliwości. Określone dla tego terenu zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej w zakresie zasad modernizacji i rozbudowy istniejących dróg oraz budowy nowych na obszarze obowiązywania planu wskazują, że na obszarze planu przewiduje się realizację układu dróg dojazdowych wytyczonych w tym planie, dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo jezdnych, nie wskazując w żaden sposób aby na terenie tym możliwe było zlokalizowanie dojazdu do infrastruktury technicznej. Nadto, miejscowy plan nie przewiduje tymczasowego zagospodarowania terenu przeznaczonego pod poszerzenie drogi wytyczonego na terenie nieruchomości skarżących. Z uwagi na powyższe, nie można uznać aby dokonane przez Burmistrza Gminy, i zaakceptowane przez orzekające w sprawie Kolegium, wydzielenie działki nr [..] było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a tym samym aby spełniony został warunek określony w art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Niewątpliwie, przepis art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. stanowi przy tym, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jednakże, wskazać w tym miejscu należy, że postanowienia podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. są jedynie częścią (etapem) postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 683/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to tylko opinia, mająca być pomocą przy rozstrzyganiu wniosku o podział, jednak niezwalniająca organu wydającego decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości od dokonania własnej oceny, kierującej się przesłankami podziału wskazanymi w art. 93 u.g.n., zatem nie mogącej przesądzać o rozstrzygnięciu w jej myśl (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 51/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, Sąd podziela pogląd, że zbędne jest wydawanie opinii o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., w sytuacji gdy podział ów uruchamiany jest z urzędu. Nie ma bowiem potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się jeszcze o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, powinien zostać zatwierdzony (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 403/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się opinia Burmistrza Gminy z dnia 27 kwietnia 2021 r., w której podział nieruchomości składającej się z działki nr [..], m.in. na działkę nr [..] z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej zaopiniowano jako zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie weszła ona do obrotu prawnego, jako że nie została ona w ogóle doręczona stronom a w toku postępowania podziałowego procedowany był wyłącznie załączony do wniosku projekt podziału. Stąd też brak było podstaw do objęcia kontrolą tej opinii na podstawie art. 135 p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że podział przedmiotowej nieruchomości mógł być procedowanym przez Burmistrza Gminy z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., który to przepis organ wskazał jako podstawę prawną swojego działania. Zgodnie z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Zgodnie zaś z treścią art. 6 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (pkt 1) oraz budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (pkt 3). Celem podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] miało być wydzielenie działki pod budowę infrastruktury technicznej – przepompowni ścieków. Tym samym, bez wątpienia taki podział był by niezbędny do realizacji celów publicznych. Dotyczy to również poszerzenia drogi publicznej. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w sprawie, której przedmiotem jest podział nieruchomości, sąd nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 117/18, LEX nr 2475298), których postanowienia determinują wynik podziału. Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega bowiem na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Z uwagi na powyższe, nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi wskazujące na zasadność zlokalizowania przepompowni ścieków w innym miejscu niż to, które określone zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że dokonany mocą kontrolowanych decyzji podział działki nr [..], jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił wniesioną w niniejszej sprawie skargę i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2021 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 8 czerwca 2021 r. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana a zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.