II SA/Gd 60/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Bożeny Kiecol sprawy ze skargi D. Ł. i W. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2005 r., nr [...], 2. uchyla postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2004r., nr [...], 3. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym i drugim orzeczenia nie mogą być wykonane. D. Ł. i W. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2005 r. Nr [...] - utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2005 r. Nr [...], którą nakazano D. i W. Ł. rozbiórkę obiektu budowlanego (o wymiarach 7,25m x 4,85m) z tarasem (o wymiarach 5,35 x 2,0 m) pełniącego funkcję rekreacyjną, oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej (o wymiarach 0,85m x 0,80m) pełniącego funkcję sanitariatu, wybudowanych - na działce nr [...] położonej w K. B., gmina K. - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżący w skardze domagają się uchylenia wskazanych powyżej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 grudnia 2004 r. Nr [...], podjętym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane, nakazał A. i R. K. oraz D. i W. Ł. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej z tarasem (o wymiarach 7,25m x 4,85m + 5,35m x 2,00m), pełniącego funkcję rekreacyjną i obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej (o wymiarach 0,80m x 0,85m), pełniącego funkcję sanitariatu, na działce m [...], położonej w K. B., gmina K., wybudowanych bez pozwolenia na budowę, i przedłożenie, w terminie do dnia 30 marca 2005 r., określonych w postanowieniu dokumentów, min. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu architektoniczno-budowlanego i dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ w oznaczonym terminie zobowiązani nie wykonali nałożonego obowiązku, organ I instancji, stosownie do przepisów art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy, decyzją z dnia 11 kwietnia 2005 r. nakazał rozbiórkę wskazanych powyżej obiektów. Od decyzji złożyli odwołanie D. i W. Ł., w którym podnieśli, że przedmiotowe obiekty nie są trwale związane z gruntem i jako obiekty małej architektury nie podlegają przepisom prawa budowlanego. Ponadto podali, że nabywając przedmiotową nieruchomość byli przekonani, iż jest ona przeznaczona pod zabudowę – fakt ten potwierdzały w ich ocenie decyzje podatkowe. Dopiero z ostatniej decyzji, którą otrzymali, wynika, że działka Nr [...] stanowi grunt rolny i leśny. Dlatego też wystąpili z wnioskiem o zmianę przeznaczenia działki na cele budowlane. Ta okoliczność, zdaniem skarżących, stanowi przesłankę do zwieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Badając w trybie odwoławczym przedmiotową sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z protokołu z dnia 21 maja 2001 r. wynika, że na wspomnianej działce, po 1995 r., wybudowany został obiekt budowany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacyjną, oraz obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję sanitariatu, bez pozwolenia na budowę. Samowolna budowa obiektu budowlanego narusza przepisy art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane, stanowiące, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak pozwolenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięć określonych w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane. Stosownie do przepisów art. 48 ust. 2 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego wstrzymał postanowieniem roboty budowlane i określił do wykonania czynności, które inwestorzy byli zobowiązani wykonać w terminie do dnia 30 marca 2005 r. Do chwili obecnej nakazanych czynności nie wykonali. Zgodnie z przepisami art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa wyżej, stosuje się przepisy art.48 ust. 1 - w myśl których właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora jest zgodne z wskazanymi powyżej przepisami. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do przepisów art. 3 pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem jest tymczasowym obiektem budowlanym, którego budowa na okres powyżej 120 dni wymaga pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 1 pkt.12 tej ustaw). Dodatkowo złożenie wniosku o zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki pod zabudowę, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie wskazanych przez stronę przepisów art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. - organ nadzoru budowlanego ma obowiązek podejmować rozstrzygnięcia na podstawie stanu prawnego, obowiązującego w okresie prowadzonego postępowania. We wniesionej skardze D. Ł. i W. Ł. zarzucili naruszenie art. 29 oraz art. 30 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ponadto wskazali na naruszenie art. 107 § 1 i 3, art. 10 § 1 oraz art. 79 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących organ II instancji naruszył przepisy postępowania i błędnie ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie. Ponadto uzasadnienie decyzji organu II instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. W dalszej części skargi skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania dowodowego organ II instancji wskazał, iż jest on bezpodstawny. Pismem z dnia 16 listopada 2004 r. organ I instancji przekazał stronie skarżącej protokół z oględzin nieruchomości celem zapoznania się z jego treścią i wniesienia ewentualnych uwag. Skarżący pismem z dnia 1 grudnia 2004 r. wnieśli uwagi do protokołu, które dotyczyły niewłaściwej kwalifikacji obiektów budowlanych. Organ ponownie wskazał na treść art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 30 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, sama już funkcja użytkowania obiektów (letniskowa i sanitariatu) wyklucza zaliczenie ich do obiektów małej architektury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 lutego 2007 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w oczekiwaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880 ), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Rozpoznając skargę, po podjęciu zawieszonego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Zatem przepis art. 48 w zakresie wskazanym przez Trybunał i w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 r. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W ocenie Sądu jest oczywiste, że wyrok ten ma wprost zastosowanie do sytuacji skarżących, którzy w warunkach samowoli wybudowali obiekt na terenie na którym w chwili prowadzenia postępowania rozbiórkowego nie ma planu i który w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W chwili obecnej na skutek wydanego przez Trybunał wyroku istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 145 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97 oraz z 25 października 1999 r., II SA 1294/99 ). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145 a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji ( por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Wobec wydania przez Trybunał wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca sąd administracyjny do uchylenia wydanych przez organy decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów, na podstawie powołanych wyżej przepisów, Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje oraz postanowienie z dnia 28 grudnia 2004 r. i stosownie do treści art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności. Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ administracji. Przy tym ponownym rozpoznaniu organ uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, czyli przyjmie, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zatem w dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji ustali czy dla terenu działki strony skarżącej obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest bowiem konieczne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia organ zobowiąże skarżącą albo do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stronie skarżącej należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy zainicjowane jej wnioskiem złożonym w toku postępowania rozbiórkowego, w przypadku gdy do chwili obecnej nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być po upływie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku podjęte przez Wójta (por. art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ).