II SA/Gd 600/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, decyzji Starosty z dnia 10 stycznia 2003 r., nr [...] oraz postanowienia tego organu z dnia 12 grudnia 2002 r., nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia 14 grudnia 1999 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. M.-D. pozwolenia na budowę domu usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] w R. w gminie U. Decyzja ta została doręczona M. W., M. M., K. K. oraz Gminie. Na wniosek inwestorki, która przedstawiając zmieniony projekt budowlany wniosła o zmianę decyzji z dnia 14 grudnia 1999 r., Starosta decyzją z dnia 22 listopada 2000 r., powołując się na art. 155 k.p.a. i art. 35 oraz 36a ust. 1 Prawa budowlanego, uchylił swoją decyzję z dnia 14 grudnia 1999 r. w części dotyczącej załącznika graficznego i zatwierdził nowy załącznik graficzny oznaczony numerem [...]. Tą decyzję doręczono jedynie inwestorce i Gminie. W dniu 31 maja 2002 r. do Starostwa wpłynęło pismo z tej samej daty skarżącego W. J., który wnosił o ponowne wszczęcie postępowania w sprawie budowy na działce nr [...]. Uzasadniając swoje żądanie W. J. twierdził m.in., że nie został powiadomiony o wydaniu decyzji z dnia 22 listopada 2000 r. W dniu 3 października 2002 r. Starosta podjął decyzję, którą odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 grudnia 1999 r., zmienioną decyzją z dnia 22 listopada 2000 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że pismo skarżącego z dnia 31 maja 2002 r. uznano za żądanie wznowienia postępowania, zaś odmowa wznowienia postępowania miała być uzasadniona tym, że skarżący nie był stroną postępowania oraz tym, że podanie o wznowienie złożył po upływie terminu. Wyjaśniając pierwszy ze wskazanych powodów odmowy wznowienia postępowania wskazano, że z zawiadomienia Sądu Rejonowego o wpisaniu skarżącego jako właściciela w księdze wieczystej wynika, iż skarżący stał się właścicielem sąsiedniej działki nr [...] w dniu 22 stycznia 2001 r. Natomiast wyjaśniając drugi z powodów odmowy wznowienia stwierdzono, że skarżący o decyzjach z dnia 14 grudnia 1999 r. i 22 listopada 2000 r. dowiedział się w dniu 14 kwietnia 2002 r. Decyzją z dnia 29 listopada 2002 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia 3 października 2002 r. Uzasadniając stwierdzenie nieważności Wojewoda wskazał, że Starosta błędnie przyjął, iż data zawiadomienia Sądu Rejonowego o wpisie w księdze wieczystej jest datą uzyskania przez skarżącego prawa własności nieruchomości. Zdaniem Wojewody data zawarcia umowy w formie aktu notarialnego winna być przyjęta jako dzień nabycia przez skarżącego własności nieruchomości. Na tej podstawie uznał, że skarżący nabył własność działki w dniu 5 września 2000 r. i od tej daty był stroną postępowania. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2002 r. Starosta, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił, jak stwierdził, z urzędu, postępowanie zakończone decyzją z dnia 22 listopada 2000 r. Następnie decyzją z dnia 10 stycznia 2003 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 163 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, uchylił decyzję z dnia 22 listopada 2000 r., zmienił decyzję z dnia 14 grudnia 1999 r. w ten sposób, że "uchylił" szczegółowo określone części zatwierdzonego projektu budowlanego i zatwierdził w to miejsce nowe rysunki i stwierdził, że pozostałe warunki decyzji z dnia 14 grudnia 1999 r. nie ulegają zmianie. Uzasadniając decyzję z dnia 10 stycznia 2003 r. Starosta stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że decyzję z dnia 14 grudnia 1999 r. podjęto gdy właścicielami sąsiednich nieruchomości byli Gmina (działki nr [...] i [...]) i M. M. (działki nr [...]) oraz że skarżący nabył działkę nr [...] (z akt wynika, że w rzeczywistości działka ta miała oznaczenie [...]) w dniu 6 września 2000 r. Na tej podstawie Starosta przyjął, że skarżący był stroną postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 22 listopada 2000 r. i zaznaczył, że fakt ten wyszedł na jaw dopiero w dniu 27 września 2002 r., kiedy skarżący przedłożył wypis z księgi wieczystej. W tych okolicznościach organ administracji publicznej stwierdził, iż zaistniały przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Dalej Starosta wskazał, że zgodnie z art. 147 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania należało złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, i stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż pełnomocnik skarżącego otrzymał kopię decyzji z dnia 22 listopada 2000 r. w dniu 16 kwietnia 2002 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 31 maja 2002 r. Na tej podstawie Starosta uznał, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie i wobec tego niedopuszczalnym było prowadzenie postępowania na wniosek strony. Następnie Starosta stwierdził, że skoro "(...) z oceny Wojewody wynika, iż istnieje także przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dozwalająca na prowadzenie postępowania z urzędu, to należało je zakończyć zgodnie z wymogami art. 151 k.p.a. decyzją administracyjną." W związku z tym przyjęto, że wyszła na jaw nowa okoliczność, nieznana organowi w dniu wydania decyzji z dnia 22 listopada 2000 r., mianowicie fakt, iż zamiast Gminy stroną postępowania był skarżący. W tych okolicznościach Starosta stwierdził, że do zmiany decyzji z dnia 14 grudnia 1999 r. była wymagana zgoda skarżącego, skoro zaś on tej zgody nie udzielił, to decyzję z dnia 22 listopada 2000 r. należało uchylić. Następnie, oceniając sprawę merytorycznie, Starosta stwierdził, że inwestor wniósł o zmianę ostatecznej decyzji i zmiana ta była dopuszczalna na mocy art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 63 k.p.a. Ponadto Starosta uznał, że zmiana projektu budowlanego nie była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], według którego działka ta jest przeznaczona na usługi turystyczne o charakterze wczasowo-wypoczynkowym z możliwością zmiany funkcji. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że zatwierdzony projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przewiduje budowę budynku o wysokości 10,60, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikające z jego części graficznej, ograniczają wysokość budynków do 8,50 m. Rozpoznając odwołanie skarżącego Wojewoda pismem z dnia 5 marca 2005 r. zażądał z Urzędu Gminy wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po otrzymaniu tych dokumentów pismem z dnia 6 marca 2003 r., decyzją z dnia 12 marca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję stwierdził m.in., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego kopię przekazano pismem z dnia 6 marca 2003 r., nie wskazuje obowiązującej wysokości zabudowy. W skardze skarżący ponowił twierdzenie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się ograniczenie wysokości budynków. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Ustalenie, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma ograniczenia wysokości budynków zostało poczynione z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Dokonując ustalenia, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma ograniczenia wysokości budynków Wojewoda oparł się na piśmie Wójta Gminy z dnia 6 marca 2003 r., które stanowiło odpowiedź na jego pismo z dnia 5 marca 2003 r. W piśmie tym Wójt Gminy poinformował, jakie jest w planie przeznaczenie działki nr [...] oraz dołączył do niego kopię fragmentu rysunku planu. W piśmie tym nie stwierdzono, aby w planie zawarto ograniczenie wysokości budynków. Istnienie tego ograniczenia nie wynikało też z załączonej kopii części rysunku planu. Jednakże na tej podstawie nie można twierdzić, że istotnie ograniczenia takiego nie ma. Po pierwsze Wojewoda w piśmie z dnia 5 marca 2003 r. nie zapytał o takie ograniczenie, po drugie kopia rysunku planu dotyczy tylko części tego rysunku, pomijając jego legendę. Pismem z dnia 6 marca 20003 r. Wojewoda nie otrzymał kopii całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko jego fragment i to wybrany na podstawie nieprecyzyjnie sformułowanego żądania. Skoro chodziło o ustalenie, czy w planie tym zawarto ograniczenie wysokości budynków, to należało albo wprost zażądać wyjaśnienia tej kwestii albo po prostu zażądać całego planu. W tych okolicznościach ustalenie dokonane przez Wojewodę jest oparte na niewłaściwie zebranym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie powołanych przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Wytknięte tu uchybienie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób przesądzić, że skarżący twierdząc, że w planie jest ograniczenie wysokości budynków do 8,50 m nie ma racji. Istotne jest przy tym, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 10 stycznia 2003 r. wynika, że projektowany budynek ma mieć 9,80 m wysokości. W konsekwencji, uwzględniając zarzut skargi, zaskarżona decyzja podgalałaby uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie jednakże z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, co oznacza, że może skargę uwzględnić także na podstawie okoliczności, które przez skarżącego zostały pominięte. Wyjście poza zarzuty skargi może przy tym prowadzić, jak wynika z art. 134 § 2 powołanej ustawy, do orzeczenia na niekorzyść skarżącego, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności. Taka sytuacja zachodzi zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, według której decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zatem, wznowienie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, gdyż jest jednym z nadzwyczajnych trybów, który może prowadzić do uchylenia i zmiany takich decyzji. Skoro jest to wyjątek od podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to naruszenie tego trybu, prowadzące do niezgodnego z prawem wzruszenia ostatecznej decyzji winno być oceniane jako rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie niewątpliwie zachodziła podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mianowicie sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Odnosi się to do skarżącego, który, mimo że był właścicielem działki nr [...] nie brał udziału w postępowaniu, które dotyczyło zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce, i które zakończyło się ostateczną decyzją z dnia 22 listopada 2000 r. Skarżący był zatem uprawniony do żądania wznowienia postępowania z tego powodu, tyle że podanie w tej sprawie winien był złożyć w terminie jednego miesiąca od chwili, kiedy dowiedział się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Jak ustalił to Starosta i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, pełnomocnik skarżącego dowiedział się o decyzji z dnia 22 listopada 2000 r. w dniu 16 kwietnia 2002 r., kiedy to otrzymał je kopię. Fakt ten został potwierdzony stosowną adnotacją podpisaną przez pełnomocnika skarżącego J. J. Wobec tego, skoro podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w dniu 31 maja 2002 r., to zostało ono wniesione po terminie, skutkiem czego winno być wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Niedopuszczalnym było przyjęcie, co uczynił Starosta w decyzji z dnia 10 stycznia 2003 r., że te same okoliczności faktyczne, które stanowią podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowią także podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po pierwsze istotne okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to fakty, od których z mocy przepisów prawa materialnego zależy treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, czyli w niniejszej sprawie wszystkie te okoliczności, które w powiązaniu z stosowanymi przepisami Prawa budowlanego decydują czy można zatwierdzić zmieniony projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę, czy nie. Do faktów tych nie należy okoliczność kto konkretnie jest stroną postępowania. Po drugie takie zamienne stosowanie podstaw wznowienia, gdzie jedną jest podstawa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do ominięcia prawa, mianowicie przepisu art. 147 zdanie drugie k.p.a., który stanowi wyraźnie, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na wniosek strony oraz powołanego już art. 148 § 2 k.p.a., który zakreśla termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tego powodu. Łatwo zauważyć, że przyjęcie interpretacji, którą zaproponował Starosta w decyzji z dnia 10 stycznia 2003 r., niweczy zawarte w tych przepisach ograniczenie czasowe wznowienia postępowania. W ten sposób niezgodnie z prawem następuje rozszerzenie możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, co z wskazanych wyżej powodów należy uznać za rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji i postanowienia tegoż organu o wznowieniu postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej uwzględnią przedstawioną ocenę co do zamiennego stosowania podstaw wznowienia postępowania. Nadto, gdyby w wyniku tego doszło do odmowy wznowienia postępowania z powodu upływu terminu do złożenia podania o wznowienie, Wojewoda Pomorski działając jako organ wyższego stopnia zbada czy decyzja z dnia 22 listopada 2000 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zatwierdzeniu projektu budowlanego, który w sposób oczywisty był sprzeczny z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na czas, kiedy wyrok Sądu nie jest prawomocny. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.