II SA/Gd 600/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Lokatorsko-Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia 25 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Lokatorsko-Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lokatorsko - Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr [...]umarzającą postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez Wojewodę: W dniu 21 lipca 2006 r. inwestor - A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania Osiedla C. P. u zbiegu ulic [...] i [...] w G. wraz z infrastrukturą uzbrojenia inżynierskiego: sieci wodociągowej z przyłączami kanalizacji tłoczonej, sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami, stacji transformatorowych, kablowych sieci elektroenergetycznych SN – 15 kV i nn – 0,4 kV, sieci gazowej, sieci oświetleniowej, oraz układu drogowego – w granicach działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w rejonie ulic [...] i [...], zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego realizację: małej architektury i urządzeń zieleni stanowiących elementy zagospodarowanie Osiedla C. P. u zbiegu ulic [...] i [...] w G. wraz z infrastrukturą uzbrojenia inżynierskiego: sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami, stacji transformatorowych, kablowych sieci elektroenergetycznych SN-15 kV i nn-0.4 Kv, sieci gazowej, sieci oświetleniowej oraz układem drogowym, w granicach działek nr [...], [...], [...], obiektami kategorii XXII, XXV, XXVI. Lokalizacja oraz wysokość projektowanych budynków wielorodzinnych i projektowana inwestycja wywołała protesty mieszkańców Osiedla Mieszkaniowego M. w G., zamieszkujących w pobliżu projektowanego osiedla. Z tych przyczyn Prezydent Miasta pismem z dnia 15 września 2006 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 25 października 2004 r. Nr [...] wydanej dla powyższej inwestycji. Następnie Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 22 września 2006 r. Nr [...] zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę dla obejmującego realizację elementów zagospodarowania Osiedla C. P. u zbiegu ulic [...] i [...] w G. Na skutek zażalenia inwestora, Wojewoda postanowieniem z dnia 28 grudnia 2006 r. Nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 22 września 2006 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie stanowiło zagadnienie wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy wydania pozwolenia na budowę. Prowadzący postępowanie administracyjne Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 lutego 2007 r. Nr [...] zatwierdził projekt Osiedla C. P. u zbiegu ulic [...] i [...] w G. wraz z infrastrukturą uzbrojenia inżynierskiego: sieci wodociągowej z przyłączami kanalizacji tłoczonej, sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami, stacji transformatorowych, kablowych sieci elektroenergetycznych SN – 15 kV i nn – 0,4 kV, sieci gazowej, sieci oświetleniowej, oraz układu drogowego – w granicach działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w rejonie ulic [...] i [...], projekt budowlany i udzielił A S.A. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę obejmującego realizację małej architektury i urządzeń zieleni stanowiących elementy zagospodarowanie Osiedla C. P. u zbiegu ulic [...] i [...] w G. wraz z infrastrukturą uzbrojenia inżynierskiego: sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami, stacji transformatorowych, kablowych sieci elektroenergetycznych SN-15 kV i nn-0.4 Kv, sieci gazowej, sieci oświetleniowej oraz układem drogowym, w granicach działek nr [...], [...], [...], obiektami kategorii XXII, XXV, XXVI. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Lokatorsko- Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. Rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewoda powołał się na treść art. 127 § 1 kpa wskazując, iż odwołanie służy stronie postępowania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 lutego 2007 r. Nr [...]odwołująca się Spółdzielnia, jako zarządca nieruchomości nie została zakwalifikowana jako strona postępowania. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu z art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy obejmuje prawo własności, prawo użytkowania wieczystego i trwały zarząd, o którym mowa w art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Mając na uwadze treść powołanych powyżej przepisów organ odwoławczy uznał, iż stronie odwołującej się – Lokatorsko - Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej w G., jako zarządcy terenu, nie przysługuje legitymacja prawna strony. Tym samym brak jest tez przesłanek uprawniających do merytorycznego rozpatrywania wniesionego odwołania. Umarzając postępowanie odwoławcze organ II instancji powołał się na treść art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 kpa. Lokatorsko - Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. we wniesionej skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów: art. 127 § 1 w związku z art. 28 kpa; art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa, ponadto wskazała na naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W skardze twierdzi między innymi, że została pominięta jako strona w niniejszym postępowaniu, mimo, że zarządzane przez nią nieruchomości (stojące na nich budynki mieszkalne) – nie stanowią wprawdzie działki sąsiedniej, lecz przylegają do działki sąsiedniej, mimo to znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych, objętych pozwoleniem na budowę. Wskazała też, iż co do części nieruchomości, którymi zarządza, jest właścicielem, a w pozostałej części użytkownikiem wieczystym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż w postępowaniu miał na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie orzekania. Zgodnie z przepisami art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2116), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości (określeni przepisami art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Takie określenie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa. Wojewoda wskazał, iż celem tej nowelizacji było ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, będące jednym z przejawów uproszczenia procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Szczegółowe określenie, który z podmiotów posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest obecnie wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W niniejszej sprawie wymogi określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. z późn. zm.) dotyczące odległości, nasłonecznienia, bezpieczeństwa pożarowego itp., zostały dochowane. Organ podał, iż w aktach sprawy znajduje się analiza nasłonecznienia dotycząca projektowanej inwestycji. Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, dane dotyczące analizy środowiska istniejącego w zakresie warunków gruntowo - wodnych wskazują na brak ingerencji planowanej inwestycji w możliwości użytkowania i zagospodarowania terenu należącego do skarżących. Wojewoda wskazał ponadto, iż złożona skarga w przedmiotowej sprawie jest integralnie związana ze skargą na decyzję Wojewody z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr [...] dotyczącą umorzenia postępowania odwoławczego skarżącej w sprawie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1 i nr 2, dwukondygnacyjnego garażu podziemnego pod budynkiem nr 1 i nr 2 oraz wewnętrznych instalacji na działce nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...], w ramach Osiedla C. P. Projektowane obiekty objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem stanowią niezbędną infrastrukturę techniczną dla budynków mieszkalnych objętych pozwoleniem na budowę - decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 lutego 2007 r. Nr [...]. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż nie kwestionuje przysługującym stronie skarżącej praw własności i praw użytkowania wieczystego do wykazanych wypisami z Ksiąg Wieczystych nieruchomości. Istotnym jest fakt, iż nieruchomości pozostające we władaniu skarżącego, bądź którymi administruje (ale nie w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) nie pozostają - w świetle dokumentów sprawy, przeprowadzonych analiz dotyczących ewentualnego wpływu projektowanej inwestycji na okoliczne nieruchomości - w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższe ustalenia, znajdujące odzwierciedlenie w dokumentacji technicznej inwestycji skutkowały stwierdzeniem, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki uzasadniające przyznanie stronie skarżącej atrybutu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wojewoda wskazał również, że rozstrzygając w granicach wyznaczonych przedmiotem postępowania, nie mógł merytorycznie odnieść się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów skarżącego. W piśmie procesowym z dnia 1 października 2007 r. uczestnik postępowania A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko wyrażone przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W zamkniętym katalogu decyzji organu odwoławczego, przewidzianych w art. 138 kpa, organ ten wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). "Bezprzedmiotowość" na gruncie rozpoznawanej sprawy, według organu II instancji, wynika z ustaleń, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie, stosownie do wymogu określonego w art. 127 § 1 kpa. Jest niesporne, że skarżąca Spółdzielnia nie brała udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 lutego 2007 r. Nr [...], nie była także adresatką wymienionej decyzji, bowiem jak wynika z jej treści ustalono, że obszar oddziaływania obiektów obejmuje nieruchomości: nr [...], [...], [...]. [...] obr. [...] (objęte wnioskiem inwestora). Z kolei, jak wynika z akt sprawy, odwołanie od wymienionej decyzji wniosła Spółdzielnia w dniu 7 marca 2007 r. (vide: data stempla pocztowego na kopercie w aktach administracyjnych II instancji), a zatem w terminie otwartym dla skutecznego wniesienia odwołania od decyzji I instancji zważywszy, że inwestor otrzymał ja w dniu 21 lutego 2007 r.. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, iż brak przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji łączy organ z faktem, że Spółdzielnia nie jest "zarządcą terenu", o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Ten ostatni wymieniony przepis prawa materialnego ustanawia krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę regulując, iż stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei treść pojęcia zarządu precyzują przepisy art. 43 do art. 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm.). Instytucję zarządu należy rozumieć jako prawną formę władania nieruchomością przez publiczne jednostki organizacyjne (ministerstwa, urzędy, zakłady budżetowe, jednostki budżetowe, itp.). Oddanie nieruchomości w zarząd może nastąpić na rzecz jednostek organizacyjnych, które nie posiadają osobowości prawnej. Nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej. W tym kontekście, w sposób oczywisty skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa nie może być "zarządcą", o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nawet na okoliczność taką się nie powołuje, mimo iż w odwołaniu użyte zostało niezręczne stwierdzenie o "zarządzaniu" przez Spółdzielnię nieruchomościami (stojącymi na nich budynkami mieszkalnymi). Wskazana okoliczność jest zresztą niesporna, w treści skargi Spółdzielnia powołuje się na fakt, iż "jest co do części nieruchomości, którymi zarządza – właścicielem, a co do części tych nieruchomości – użytkownikiem wieczystym". Na rozprawie pełnomocnik procesowy skarżącego wyjaśnił, że sformułowanie "zarząd" należy rozumieć w języku potocznym a nie prawnym. Innymi słowy, skarżąca jest niespornie właścicielem niektórych nieruchomości gruntowych, a co do działek nr [...], [...] – użytkownikiem wieczystym (vide: załączniki do skargi k. 10) i ten fakt powinien zostać zbadany w odniesieniu do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego pod kątem, czy przysługuje Spółdzielni przymiot strony ze względu na pozostawanie w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Natomiast ustalenie organu, że Spółdzielnia nie jest zarządcą w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyprowadzony z tego wniosek, że z tej przyczyny nie przysługuje jej przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, było błędne. Tym samym Wojewoda podejmując zaskarżoną decyzję naruszył zarówno przepisy postępowania - art. 7, art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz przepis art. 80 kpa poprzez błędną ocenę materiału, w konsekwencji zaś również przepis prawa materialnego – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na skutek braku ustaleń i oceny, czy Spółdzielni jako właścicielowi niektórych działek oraz użytkownikowi wieczystemu innych działek, pozostających w sąsiedztwie, choć nie bezpośrednim, przysługuje przymiot strony ze względu na pozostawanie lub niepozostawanie w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" wprowadzone zostało nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zmieniało art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zawierający legalne definicje pojęć używanych w tej ustawie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy, przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka, Prawo budowlane Komentarz, ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22). Będą to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie - Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy. W szczególności w niniejszym stanie faktycznym mogą to być między innymi przepisy odnoszące się do odległości między sieciami i liniami uzbrojenia, przepisy regulujące stosunki wodne jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 65, poz. 690, ze zm.). Przepisy wskazanego rozporządzenia regulują nie tylko kwestie związane z odległościami między budynkami ze względu na zacienienie (§ 57-60) oraz usytuowanie budynków względem granic działki (§ 12-13), ale również odnoszą się do odległości od obiektów budowlanych do zbiorników nieczystości stałych, ciekłych, do trzepaków, urządzeń rekreacyjnych, budynków produkcyjnych i garaży a także usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-272). Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowania terenu i w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich lub dalej położonych nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu było niezbędne i powinno zostać poczynione w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustalić należało krąg osób, które posiadają interes prawny i będą stronami tego postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu ma również istotne znaczenie dla zasady wynikającej z art. 5 ustawy - Prawo budowlane, a polegającej na obowiązku ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Określenie terenu wokół obiektu odnosi się do konkretnego stanu faktycznego – granic nieruchomości, gabarytów obiektów budowlanych, ukształtowania terenu i ewentualnie innych czynników, w rezultacie tak wyznaczonego obszaru oddziaływania obiektu pozostawać w nim mogą nieruchomości nie tylko bezpośrednio przylegające, ale i dalej położone. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 21 lutego 2007 r. Nr [...] Prezydent Miasta jako organ pierwszej instancji działając na wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji ustalił, choć nie wskazał konkretnie przesłanek, z których wniosek ten wywiódł, że obszar oddziaływania spornej inwestycji ogranicza się do działek o numerach [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Są to działki wskazane przez inwestora we wniosku, nie wynika jednak z akt sprawy, iżby wyznaczony został teren wokół przedmiotowych obiektów, zawierający elementy wymienione powyżej, z którego wypływałby tak jednoznacznie i autorytatywnie sformułowany wniosek. Podkreślić należy, co jest w sprawie niesporne, że przedmiotowa inwestycja stanowi niezbędną infrastrukturę techniczną dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, garażu podziemnego dwukondygnacyjnego na działce nr [...], objętych decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 lutego 2007 r. Nr [...]. W art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wyrażona została zasada, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Dopuszczone od tej zasady wyjątki dotyczą przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt i wskazują na możliwość "etapowania" procesu budowlanego. Wydane w tym trybie (na wyraźny wniosek inwestora) pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wydanie pozwolenia na budowę na poszczególne obiekty możliwe jest wówczas, gdy mogą być one użytkowane zgodnie z ich docelowa funkcja i sposobem. Warunkiem dla pozwolenie na budowę dotyczącego wybranych obiektów lub zespołu obiektów, jest wymóg przedstawienia przez inwestora projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Takie rozwiązanie podyktowane zostało koniecznością właściwego zsynchronizowania z istniejącą zabudową zarówno całego projektowanego zamierzenia jak i jego poszczególnych obiektów oraz zapobiega chaosowi przestrzennemu (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, str. 401-402). Z treści powyższej regulacji wyprowadzić można w ocenie Sądu wniosek, że przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, określony przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, odnieść należy do całego zamierzenia inwestycyjnego, a zatem obejmującego budowę budynków mieszkalnych, garażu podziemnego, wraz z małą architekturą i zielenią oraz opisaną wyżej infrastrukturą techniczną. Tym samym było obowiązkiem organu odwoławczego poczynić wszechstronne ustalenia odnoszące się do dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym i odnieść je do właściwych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, by móc przesądzić o przymiocie strony niniejszego postępowania. Stosownie bowiem do reguł wynikających z przepisów art. 7 i art. 77 kpa, postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego. Kwestia, czy nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej (zabudowane bądź niezabudowane) pozostają w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów (całości zamierzenia inwestycyjnego) nie była przedmiotem ustaleń ani rozważań organu odwoławczego, przeciwnie, została przez ten organ całkowicie pominięta. Tym samym naruszył organ administracji, poza wymienionymi wyżej przepisami postępowania, również art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 kpa, także w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zdaniem Sądu brak było podstaw do jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości oceny, że nieruchomości skarżącej Spółdzielni nie leżą w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych, których dotyczy zaskarżona odwołaniem decyzja Prezydenta Miasta z dnia 21 lutego 2007 r., a które stanowią część planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a zatem że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją, a tylko takie ustalenie mogło być podstawą do umorzenia postępowania odwoławczego, w świetle przepisu art. 127 § 1 kpa i art. 105 kpa. Stanowisko wyrażone przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę nie może być przedmiotem oceny przez Sąd, nie ma bowiem mocy prawnej, jakiej decyzji administracyjnej nadaje przepis art. 104 kpa. Przedmiotowe pismo stanowi jedynie wykonanie obowiązku o charakterze procesowym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa, nie może zostać uzupełniony w drodze pisma procesowego skierowanego do sądu. W konsekwencji ustalenia, iż skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz umorzenia postępowania odwoławczego, nie doszło do merytorycznego badania sprawy zakończonej tą decyzją. Z tych przyczyn nie jest możliwe również w niniejszym postępowaniu sądowym objęcie rozstrzygnięciem Sądu opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta, stosownie do treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem wymieniona decyzja nie została wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W konsekwencji nie mogą być w niniejszym postępowaniu rozważane zarzuty przytoczone w skardze a podniesione w odwołaniu od tej decyzji i odnoszące się do postępowania przed organem I instancji. Natomiast odniesie się do nich Wojewoda, o ile ustali przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, że Spółdzielni przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu przed sądem mogą być badane jedynie prawne podstawy uznania na etapie postępowania odwoławczego, iż skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją Prezydenta. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy przeprowadzi badanie przymiotu strony w związku z wniesionym przez Spółdzielnie odwołaniem od decyzji I instancji według rozważań i oceny prawnej dokonanej przez Sąd i wyda właściwą decyzję z katalogu określonego w art. 138 kpa. Mając na względzie powyższe i uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zawarł w wyroku rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego czy i w jakim zakresie zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane, stosownie do obowiązku z przepisu tego wynikającego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego, na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na wymienione koszty składa się wpis sądowy uiszczony w kwocie 500,00 zł oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 257,00 zł.