II SA/Gd 600/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia 27 czerwca 2007 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. B. i B. B. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej - wiaty, wzniesionych na działce nr [...] położonej w K. B., gmina K., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec niewykonania powyższego obowiązku, PINB pismem z dnia 7 września 2009 r., Nr [...], przesłał Z. B. i B. B. upomnienie z zagrożeniem (doręczone w dniu 14 października 2009 r. – vide: zwrotne potwierdzenie odbioru). W dniu 4 lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony stronie w dniu 23 lutego 2011 r. Pismem z dnia 28 lutego 2011 r. (data wpływu do organu - 9 marca 2011 r.) Z. B. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie w/w tytułu wykonawczego. Wskazała, że ze względu na porę zimową oraz znaczną odległość działki od jej miejsca zamieszkania nie ma obecnie możliwości wykonania nakazu rozbiórki wskazanych obiektów. Nadto wyjaśniła, że na wykonanie rozbiórki musi zgromadzić środki finansowe potrzebne do bezpiecznego przeprowadzenia rozbiórki. Złożyła wniosek o zawieszenie nakazu rozbiórki na podstawie pkt 4, dotyczącego niewykonalności obowiązku. Zarzuciła również zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wyjaśniając, że dla przedmiotowego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Do projektu Studium zgłoszono uwagi w kierunku wprowadzenia na wskazanym terenie możliwość zabudowy rekreacyjnej. Wnosząca zarzuty wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu opracowania planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniła nadto, że działkę nabyła wraz z mężem w 1993 r. od Spółdzielni Rolniczo – Produkcyjnej "A", która zapewniała ich o możliwości przekształcenia działki w rekreacyjną, gdyż gmina zezwoliła na podział dużego obszaru łęgowego na małe działki. Na zakup działki i jej zabudowę małym domkiem drewnianym zobowiązana wraz z mężem wydała wszystkie oszczędności. Postanowieniem z dnia 11 marca 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił zarzuty Z. B. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w świetle pisma z dnia 27 czerwca 2007 r. zobowiązana sformułowała zarzut z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na odległość działki od miejsca zamieszkania, porę zimową i brak środków finansowych oraz zarzut z art. 33 pkt 8 ustawy – zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz z art. 33 pkt 2 – odroczenie terminu wykonania obowiązku. Wskazane zarzuty organ uznał za niezasadne. Przywołując treść art. 56 § 1 tej ustawy organ pierwszej instancji wskazał, że żadna przyczyn zawieszenia (odroczenia) wykonania obowiązku nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Znaczna odległość działki od miejsca zamieszkania, pora zimowa i brak środków finansowych nie mają wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W odniesieniu do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ wyjaśnił, że nie zastosował jak dotąd żadnego środka przymuszającego do wykonania nałożonego obowiązku, a jeśli jakikolwiek zastosuje to w pierwszej kolejności będzie to środek najmniej uciążliwy dla inwestora, czyli grzywna. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Z. B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W zażaleniu sformułowano zarzut niewyjaśnienia istoty wniosku Z. B., który zmierzał do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a nie zawierał zarzutów pod adresem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że strona nie wykazała, aby przedmiotowe postępowanie egzekucyjne było obarczone wadą określoną w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do treści zażalenia wyjaśniono, że pismo z dnia 28 lutego 2011 r. składająca zarzuty w sposób jednoznaczny zatytułowała "zgłoszenie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego", zatem organ pierwszej instancji słusznie rozpatrzył wskazane pismo jako zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ponadto stwierdzono, że w zażaleniu z dnia 11 kwietnia 2011 r., pełnomocnik zobowiązanej doprecyzował żądanie zawarte w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. stwierdzając, iż składająca zarzuty wnioskowała o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku strony. Wyjaśniono przy tym, że wskazany wniosek strony nie ma wpływu na postępowanie w sprawie zarzutów wniesionych do tytułu wykonawczego, dlatego organ mógł rozpatrzeć zażalenie strony. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Z. B., zarzucając niewyjaśnienie wszystkich wniosków skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że gmina K. zatwierdziła podział geodezyjny gruntów rolnych na działki rekreacyjne, co spowodowało następnie ich sprzedaż na cele rekreacyjne. Następnie gmina wstrzymała dalsze czynności i nie zmieniła przeznaczenia działek na rekreacyjne pomimo wcześniejszych zapewnień. Skutkiem takiego postępowania nabywcy działek nie mogą dokonać legalizacji swoich zabudowań. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w szczególności zgodnie z zasadą wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zaufania do państwa, ustalenie jaka jest istota wniosku skarżącej i w tym zakresie rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienia w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 11 marca 2011 r., nr [...], oddalającego zarzuty Z. B. w sprawie prowadzenia egzekucji w administracji na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 lutego 2011 r. Pozostaje w niniejszej sprawie niesporne, że przedmiotem egzekucji jest obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (wc) oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej – wiaty, położonych na działce nr [...] w K. B. gmina K., orzeczonej decyzją z dnia 18 grudnia 2007 r., nr [...]. Skarżąca jako współwłaścicielka obiektów wraz z drugą współwłaścicielką B. B. zostały zobowiązane do rozbiórki wymienionych obiektów budowlanych i obowiązku tego po wszczęciu postępowania egzekucyjnego dobrowolnie nie wykonały. Okoliczności faktyczne sprawy egzekucyjnej ustalone zostały przez organ prawidłowo. Podstawę prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści art. 26 § 1 ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 ustawy, wymienione taksatywnie, co oznacza, że zarzuty wnieść można tylko z przyczyn w przepisie tym określonych. Stosownie do treści art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W kontrolowanej sprawie, jak prawidłowo ustalono w zaskarżonym postanowieniu, skarżąca podniosła w piśmie zasadniczo okoliczności wymienione w punktach: 5 – niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym uzasadnianą odległością miejsca zamieszkania od działki, porą zimową i brakiem środków finansowych; 8 – zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jednocześnie, składając zarzut niewykonalności, skarżąca domagała się zawieszenia postępowania egzekucyjnego, do czasu uchwalenia na terenie gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedstawionym okolicznościach, wobec jednoznacznej treści pisma złożonego w ustawowym terminie dla wniesienia zarzutów, także nazwanego zarzutami i powołującego się na przesłanki ustawowe, organ pierwszej instancji zasadnie rozpatrzył przedmiotowe pismo jako zarzuty przeciwko wystawionemu tytułowi wykonawczemu. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi a wcześniej zażalenia, nie było konieczności zwracania się do zobowiązanej o sprecyzowanie żądania. Trzeba także zaznaczyć, że zarzucana przez skarżącą niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, z uzasadnieniem zawartym w piśmie skierowanym do organu, słusznie nie mogła być uwzględniona jako zarzut w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy. W przepisie tym chodzi o niewykonalność faktyczną obowiązku niepieniężnego, która musi mieć charakter obiektywny. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie akcentuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia i koszty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05, Baza orzeczeń Lex nr 196712). Kolejny zarzut – zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, również nie mógł zostać uwzględniony, jak bowiem trafnie wywiódł organ w zaskarżonym postanowieniu, żaden środek egzekucyjny nie został niniejszej sprawie zastosowany. Natomiast w przypadku braku dobrowolnego wykonania przez zobowiązane nałożonego w ostatecznej decyzji PINB obowiązku rozbiórki, jego przymusowe wykonanie w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji następuje poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia bądź wykonania zastępczego (art. 1a pkt 12b ustawy). Niemniej podkreślić trzeba, że ewentualna zasadność zarzutu opartego o przepis art. 33 pkt 8 ustawy mogłaby mieć miejsce w sytuacji, gdyby organ egzekucyjny natychmiast po wszczęciu egzekucji zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, z pominięciem grzywny. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy, w którym jedynie wskazał zobowiązanym dwa dopuszczone prawem środki egzekucyjne, w istocie żadnego nie stosując. Wyjaśnić trzeba zatem skarżącej, że o ile wykona obowiązek wynikający z decyzji o rozbiórce, na której oparto tytuł wykonawczy, nie zajdzie konieczność zastosowania wskazanych w tym tytule środków egzekucyjnych, przy czym grzywna w celu przymuszenia jest niewątpliwie środkiem mniej dolegliwym, niż wykonanie zastępcze. Zawarty w zarzutach wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, uzasadniany już to niewykonalnością obowiązku, już to potrzebą oczekiwania na uchwalenie w gminie K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powtórzony następnie w zażaleniu, wykracza poza granice art. 33 ustawy, nie mając przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wniesione zarzuty nie uzasadniają zawieszenia postępowania egzekucyjnego, natomiast sam wniosek o zawieszenie tego postępowania podlega odrębnemu rozpatrzeniu, co organ egzekucyjny drugiej instancji wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu. W skardze sformułowano zarzuty w istocie odnoszące się do zasadności orzeczonej przez PINB rozbiórki przedmiotowych obiektów. Trzeba zatem wyjaśnić, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym mają na celu ochronę uczestników tego postępowania w zakresie jego prawidłowości, nie służą zaś weryfikacji ostatecznych decyzji stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Stosownie do treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji (istnienia wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym) oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (art. 15 ustawy). Ponadto egzekucja może być wszczęta po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, oraz po stwierdzeniu, że sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Sąd zatem nie odnosi się do wskazywanych przez skarżącą okoliczności związanych z samowolą budowlaną, gdyż nie mogą one podważyć tytułu wykonawczego, a zarzuty przeciwko działaniu organów egzekucyjnych orzekających w niniejszej sprawie uznaje za nieuzasadnione, z przyczyn wcześniej rozważonych. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.