II SA/Gd 600/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. M., M. M., T. M. i K. A. na decyzję Wojewody z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Z. M.-F., K. A., T. M. i M. M. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 lipca 2014 r., nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...], o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia 9 grudnia 2011 r. o zwrocie na ich rzecz wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. obręb [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 6 lipca 1982 r., nr [...] Prezydent Miasta orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G., obejmującej działkę nr [...] o pow. 27.000 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], będącej własnością F. M. oraz nieustalonych spadkobierców po zmarłej F. M., z całej nieruchomości o pow. 36.599 m2. Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2009 r. Z. M., K. A., M. M. i T. M. wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części ,oznaczonej aktualnie jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł m.in. o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w G., obręb [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 1.981 m2, wpisanej do księgi wieczystej [...], nr [...] o pow. 125 m2, wpisanej do księgi wieczystej [...], nr [...] o pow. 130 m2, wpisanej do księgi wieczystej [...], w udziałach po ¼ każdemu. Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2013 r. I. Ś., A. Ś., B. Ś. i W. Ś., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z dnia 11 września 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 9 grudnia 2011 r. orzekającej m.in. o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Uznał bowiem organ, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiły osoby niebędące rzeczywistą stroną postępowania, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Według organu w dniu wywłaszczenia właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] była F. M., a nie jak twierdzą wnioskodawcy ich poprzednik prawny R. Ś. Wynika to według organu pierwszej instancji z dokumentów archiwalnych znajdujących się w zasobach Archiwum Urzędu Miejskiego w G., Wydziału Środowiska, w zbiorze akt nr [...] i [...], na podstawie których m.in. ustalono, że umową dzierżawy z dnia 10 listopada 1954 r. nr [...] Państwowy Fundusz Ziemi, reprezentowany przez Powiatową Komisję Ziemską, wydzierżawił M. M. nieruchomość o pow. 47.000 m2, na okres 3 lat tj. od dnia 1 stycznia 1955 r. do dnia 31 grudnia 1957 r. Następnie zgodnie z aktem nadania ziemi z dnia 30 grudnia 1955 r. nr [...] M. M., małżonkowi F. M., nadane zostało gospodarstwo rolne położone w G., w którego skład, oprócz gruntu o pow. około 3 ha, wchodziło również siedlisko składające się z domu, stodoły, obory oraz ustępu. Po śmierci M. M. w dniu 3 maja 1956 r. jego spadkobiercami ustawowymi została F. M. w ¼ części spadku oraz J. M. w pozostałej części spadku. Na podstawie umowy dzierżawy z dnia 15 listopada 1957 r. F. M. i J. M. wydzierżawili na okres lat 10 tj. do dnia 1 listopada 1967 r. R. Ś. nieruchomość odziedziczoną po M. M., którą ten ostatni nabył na podstawie aktu nadania ziemi z dnia 30 grudnia 1955 r. Następnie decyzją z dnia 2 stycznia 1973 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej orzekło o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa - działki (ustalenia ceny). Jak wynika z przedmiotowego dokumentu F. M. uzyskała na własność na podstawie aktu nadania z dnia 30 grudnia 1955 r. nr [...] (faktycznie nadaną M. M.) nieruchomość położoną w G., składającą się z działki nr [..] i nr [...]. Organ ustalił, że równolegle toczyło się postępowanie o nadanie własności nieruchomości położonej w G., zapisanej w rejestrze gruntów pod nr [...], na rzecz R. Ś., który inicjując to postępowanie wskazywał, że przedmiotową nieruchomość użytkuje od 1957 r. na podstawie prywatnej umowy sprzedaży zawartej z nieżyjącą F. M. Ponadto w dolnej części tego pisma znajdują się zapiski nieokreślonej osoby, wymieniające numery działek wraz z powierzchniami znajdującymi się w rejestrze gruntów pod nr [...] (działki nr: [...] i [...]). Jak wynika z protokołu przesłuchania R. Ś. w toku postępowania, w dniu 29 stycznia 1973 r., na okoliczność ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości położonej w G., zapisanej w rejestrze ewidencji gruntów pod nr [...], oznaczonej jako działki nr: [...] i [...] o pow. łącznej 49.800 m2, R. Ś. zeznał, że przedmiotowe gospodarstwo rolne znajduje się w jego posiadaniu od 1957 r. (zgodnie z aktem notarialnym-umową dzierżawy z dnia 15 listopada 1957 r. repertorium nr: [...]). Ponadto, zgodnie z informacjami w nim zawartymi, nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie zawartej nieformalnej ustnej umowy kupna-sprzedaży zawartej pomiędzy zeznającym a F. M. w dniu 5 listopada 1971 r. Prezydent Miasta odmówił wiarygodności wskazanemu oświadczeniu R. Ś., gdyż jak wynika z zebranego materiału dowodowego, F. M. nie żyła w dniu rzekomego zawierania "ustnej umowy kupna-sprzedaży", a jako osoba nieżyjąca nie mogła być podmiotem praw i obowiązków. Ponadto dla swojej ważności umowa sprzedaży nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego, co nie nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Prezydent Miasta ustalił, że R. Ś. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...]-[...] o pow. łącznej 9.599 m2, co zostało potwierdzone aktem własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r. nr [...] wydanym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. i ujawnione w księdze wieczystej. Natomiast znajdujący się w zasobach Archiwum Urzędu Miejskiego, Wydziału Środowiska w zbiorze akt nr [...], jak i ten przedstawiony przez strony egzemplarz aktu własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r. nr [...] (będący tak naprawdę kopią tego znajdującego się we wskazanym archiwum) wydany przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, dotyczący działek nr: [...] i [...] o pow. łącznej 49.800 m2, nie posiada klauzuli, że stał się ostateczny. Z zestawienia treści tych obu aktów wynika, że ten znajdujący się w zasobach Archiwum Urzędu Miejskiego jest kopią roboczą, której nie nadano mocy urzędowej poprzez umieszczenie na nim klauzuli ostateczności. Akt nadania ziemi będący podstawą wpisu do księgi wieczystej jako właściciela R. Ś. w swej sentencji zawiera oznaczenie działek nr: [...] i [...] o pow. 4,98 ha (jak ten znajdujący się w archiwum), jednakże działki te zostały wykreślone pismem odręcznym, a w ich miejsce wpisano odręcznie działki nr: [...]-[...] o pow. 0,9599 m2, co zostało potwierdzone podpisem Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami L. P. Zaś na samym akcie znajduje się klauzula stwierdzająca, że stał się on ostateczny z dniem 20 grudnia 1986 r. Okoliczność ujawnienia R. Ś. jako właściciela wyłącznie w odniesieniu do działek nr: [...]-[...], znajduje ponadto potwierdzenie w Dziale II papierowej księgi wieczystej nr [...] i wykazie zmian gruntowych. Ustalono też, że w 1988 r. R. Ś. regulując w księgach wieczystych kwestię swojego prawa własności w odniesieniu do działek nr [...]-[...], nie objął tymi działaniami działki nr [...], która już wówczas stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto wskazano, że z wykazu zmian gruntowych oraz archiwalnych map sporządzonych dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], właścicielem nieruchomości była F. M. (karta akt nr: 112-116, 226-231). Z tych dokumentów nie wynika natomiast, by kiedykolwiek był nim R. Ś. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ uznał, że w chwili wywłaszczenia właścicielem nieruchomości położonej w G., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] była F. M. oraz jej nieustaleni spadkobiercy i w związku z tym przymiot strony w postępowaniu przysługuje wyłącznie jej spadkobiercom. Z uwagi na fakt, że R. Ś. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, organ pierwszej instancji uznał, że z wnioskiem o wznowienie wystąpiły osoby niebędące rzeczywistą stroną postępowania, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. I.Ś., A. Ś., B. Ś. i W. Ś. wnieśli odwołanie zarzucając naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisami ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych poprzez błędne przyjęcie, że uprawnionym do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, byłym właścicielem jest wyłącznie osoba wpisana w księdze wieczystej bądź jej następcy prawni, nie zaś osoba legitymująca się tytułem własności na podstawie aktu własności ziemi bądź jej następcy prawni. Zarzucili również błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na dowolnym i arbitralnym ustaleniu, w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, że R. Ś. nie był właścicielem działki nr [...] w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Twierdzą, że R. Ś. był w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej właścicielem nieruchomości, co do których w części bez ich udziału został orzeczony zwrot. Nie zgadzają się z odmiennymi w tej kwestii twierdzeniami organu pierwszej instancji. Rozpatrując odwołanie decyzją z dnia 14 lipca 2014 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie prawo własności nieruchomości przysługujące R. Ś. zostało stwierdzone aktem własności ziemi nr [...] z dnia 19 lutego 1973 r. wydanym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości wydana na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r., nr 27, poz. 253) miała charakter deklaratoryjny i stwierdzała jedynie, że z dniem 4 listopada 1971 r. nastąpił skutek prawny zdarzeń opisanych w ustawie. Skoro więc następcy prawni R. Ś. wnosząc o wznowienie postępowania przedłożyli dokument aktu własności ziemi będący ostateczną decyzją administracyjną (co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, z którego wynika, że akt ten nie został zaskarżony), jedynym ustaleniem organu pierwszej instancji znajdującym oparcie w tym dokumencie powinno być stwierdzenie, że osoba tam wymieniona w dniu 4 listopada 1971 r. była właścicielem wymienionej w nim nieruchomości. Niewątpliwie taki wniosek pozostaje w sprzeczności z ustaleniami, które przyjmował organ orzekający o wywłaszczeniu, wskazując na właściciela wywłaszczanej nieruchomości w osobie F. M. w oparciu o wpis w księdze wieczystej. Jednakże ze sprzeczności tej nie można wnioskować o braku legitymacji spadkobierców R. Ś. do wystąpienia o wznowienie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że byłym właścicielem uprawnionym do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wyłącznie osoba wpisana w księdze wieczystej bądź jej następcy prawni. Według organu odwoławczego organ pierwszej instancji bezpodstawnie twierdził, że są dwa akty własności ziemi - jeden dotyczący działek nr [...] i [...] oraz drugi dotyczący działek [...]-[...]. W rzeczywistości jest to ta sama decyzja, przy czym na jednym z egzemplarzy, na podstawie którego został dokonany wpis w księdze wieczystej, zostały naniesione poprawki. Nie ulega wątpliwości, że zostały one dokonane w sposób dowolny, nie przybierając żadnej formy prawnej. Nie wynika z akt przedmiotowej sprawy, aby Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie w tym zakresie do Urzędu Miejskiego w G. Wojewoda uczynił to w innym prowadzonym przez siebie postępowaniu i uzyskał informację, że prawdopodobnie akt własności ziemi został dostosowany do stanu zgodnego ze stanem w księdze wieczystej nr [...], ponieważ od dnia 19 października 1982 r. w tej księdze wieczystej figurowały jedynie działki nr [...]-[...]. Organ odwoławczy przychylił się również do twierdzeń odwołującego się, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W związku z powyższym, według wojewody organ pierwszej instancji nie miał upoważnienia do kwestionowania postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem przedmiotowego aktu własności ziemi, gdyż nie jest ono przedmiotem niniejszego postępowania ani nie może podlegać weryfikacji w żadnym z innych trybów. Dokument ten, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, został wprowadzony do obrotu prawnego i w związku z niezaskarżeniem korzysta z zasady ochrony trwałości decyzji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji odmawiając uchylenia swojej decyzji orzekającej m.in. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zastosował błędną wykładnię prawa procesowego. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, winien przeprowadzić postępowanie wznowieniowe przy uznaniu pełnej legitymacji po stronie spadkobierców R. Ś. Organ odwoławczy zaznaczył, przywołując poglądy doktryny, że uchylając zaskarżona decyzję do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazuje okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, natomiast nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia przez nakaz jej załatwienia w określony sposób. W skardze na opisaną decyzję Wojewody zarzuca się naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zarzuca się również błędną ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podkreślili okoliczności, które według nich mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie zostały należycie uwzględnione przez organ odwoławczy. Przede wszystkim wskazali, że w aktach sprawy znajdują się dwa wzajemnie sprzeczne akty własności ziemi o sygnaturze [...], oba z dnia 19 lutego 1973 r., jeden dotyczy działek o nr [...] i [...], drugi zaś działek o nr [...]-[...]. Według skarżących wojewoda błędnie wywodzi, że wskazane akty są tą samą decyzją. Według skarżących poprawki poczynione na dokumencie aktu własności świadczą o tym, że organ potwierdzający uwłaszczenie zorientował się, że przedmiotem dzierżawy przez R. Ś. nie była działka nr [...], a tylko działka [...]. Potwierdza to również okoliczność, że R. Ś. nie starał się ujawnić swoich uprawnień w odniesieniu do działki nr [...] w księdze wieczystej. Wnioskiem z 1988 r. domagał się ujawnienia tylko praw wynikających z aktu własności ziemi dotyczącego działek o numerach [...]-[...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 6 października 2014 r. uczestnicy postępowania I. Ś., W. Ś., A. Ś. i B. Ś., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika procesowego, wnieśli o oddalenie skargi ponawiając dotychczasową argumentację uzasadniającą ich udział w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Twierdzą przede wszystkim, że znajdujące się w aktach sprawy dwa akty własności ziemi nie są dokumentami ze sobą sprzecznymi, ale dotyczą tych samych nieruchomości tj. działek o nr [...] i [...], albowiem odręcznie poczynione na jednym z nich skreślenia nie są wiążące jako dokonane w nieprzewidzianej prawem formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda orzekający w niniejszej sprawie nie naruszył przepisów prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności poddano decyzję Wojewody uchylającą decyzję Prezydenta Miasta o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia 9 grudnia 2011 r. o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzję podjęto w następstwie rozpoznania wniosku następców prawnych R. Ś. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 9 grudnia 2011 r. o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz następców prawnych F. M. Wnioskodawcy dążyli do wznowienia postępowania i ponownego rozpatrzenia sprawy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, z ich udziałem jako stron tego postępowania. Wnioskujący o wznowienie postępowania swoją legitymację do zainicjowania takiego postępowania wywodzili z faktu, że ich poprzednik prawny R. Ś. został uwłaszczony do nieruchomości podlegających zwrotowi, tj. do działek oznaczonych wówczas nr [...] i [...], co potwierdza przedłożony dokument w postaci aktu własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r., nr [...]. Mocą tego aktu, podjętego w trybie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250) stwierdzono, że R. Ś. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów G. pod nr. [...], K.W. nr [...] – działki nr [...] i [...]. Według stanowiska prezentowanego jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości wydana na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych miała charakter deklaratoryjny: stwierdzała jedynie, że z dniem 4 listopada 1971 r. nastąpił skutek prawny zdarzeń opisanych w ustawie (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1164/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stanowił bowiem, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej "nieruchomościami", i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa (podkreślenie sądu) własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku. Mając powyższe na uwadze należało przychylić się do stanowiska wojewody, że wobec przedłożenia w postępowaniu wznowieniowym aktu własności ziemi będącego ostateczną decyzją administracyjną, co potwierdzają ujawnione okoliczności faktyczne, a przede wszystkim brak zaskarżenia tego aktu w administracyjnym toku instancji, jedynym ustaleniem organu pierwszej instancji znajdującym oparcie w tym dokumencie winno być stwierdzenie, że osoba tam wymieniona w dniu 4 listopada 1971 r. była właścicielem określonych w nim nieruchomości. Niewątpliwie takie ustalenie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami, które przyjmował organ orzekający o wywłaszczeniu. Wówczas krąg właścicieli wywłaszczanej nieruchomości ustalony został w oparciu o wpisy w księgach wieczystych, w których rzeczywiście F. M. figurowała jako właściciel tych nieruchomości. W ocenie sądu jednak z tej sprzeczności nie można wnioskować o braku legitymacji spadkobierców R. Ś. do wystąpienia z żądaniem zwrotu i wznowienia postępowania w tym przedmiocie. Wbrew twierdzeniom skarżących, wpływu na zmianę tego stanowiska nie mógł mieć fakt, że w aktach księgi wieczystej znajduje się egzemplarz aktu własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r., na którym urzędnik – zastępca kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami L. P. dokonał odręcznego skreślenia maszynowo umieszczonych tam numerów działek: [...] i [...], nadpisując nowe numery działek: [...]-[...] i opatrując poczynione poprawki własnoręcznym podpisem i wskazaniem daty ich umieszczenia, tj. 20 grudnia 1986 r. Z tego wynika jedynie, jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że w istocie swej tożsamy z posiadanym przez następców R. Ś. egzemplarz aktu własności z 1973 r. wskazujący na jego uwłaszczenie do działek nr [...] i [...] został w 1986 r. odręcznie poprawiony poprzez zmianę numerów uwłaszczonych działek i stał się podstawą ujawnienia w księdze wieczystej uprawnień właścicielskich R. Ś. do działek o numerach [...]-[...]. W przedmiotowej sprawie dla oceny legitymacji do wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania w przedmiocie zwrotu działek oznaczonych wówczas nr [...] i [...] przez następców prawnych R. Ś. okoliczność zmiany na jednym z funkcjonujących w obrocie prawnym egzemplarzy tego samego aktu własności ziemi jego pierwotnej treści poprzez wpisanie innych numerów działek nie ma znaczenia prawnego. Już w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) przewidziano, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 i z 1975 r. nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. To celowe działanie ustawodawcy zmierzało do wyłączenia kontroli administracyjnej i sądowej tych aktów własności w celu zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych oraz pewności obrotu. Wobec tego, jeśli wyłączono możliwość zmian aktów własności ziemi w sposób formalny w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, to tym bardziej nie mogą mieć znaczenia jakiekolwiek zmiany treści poczynione na ostatecznym akcie własności ziemi poza obowiązującą wówczas procedurą. Dla oceny interesu prawnego wnioskujących o wznowienie postępowania o zwrot nieruchomości kluczowe znaczenie winien mieć dokument w postaci aktu własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r. wydany przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, w którym potwierdzono uwłaszczenie ich poprzednika prawnego R. Ś. z mocy prawa do działek nr [...] i [...]. Akt własności został niewątpliwie doręczony R. Ś. w 1973 r. i tym samym zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wprowadzony do obrotu prawnego, wiążąc organy administracji i innych jego uczestników. Z ujawnionych okoliczności sprawy, w tym z klauzuli ostateczności nadanej na egzemplarz aktu własności ziemi znajdującego się w aktach księgi wieczystej wynika, że akt własności stał się ostateczny. Akt ten bowiem dotarł do adresata i nie został zaskarżony. Wskazać należy również, że zgromadzona w aktach sprawy korespondencja organów administracji kierowana do R. Ś., m.in. z Okręgowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji oraz z Urzędu Miejskiego, Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu potwierdza, że podmioty te posiadały również wiedzę o akcie własności ziemi z 1973 r., mocą którego nastąpiło stwierdzenie nabycia przez R. Ś. prawa własności m.in. do działek nr [...] i [...]. W tej sytuacji stanowisko organu pierwszej instancji, według którego akt z zasobów archiwalnych Urzędu Miasta był "projektem" decyzji jest chybione, a trafność oceny dokonanej przez wojewodę nie budzi wątpliwości. Dodatkowym argumentem przemawiającym za legitymacją następców prawnych R. Ś. w postępowaniu wznowieniowym jest okoliczność, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 6 lipca 1982 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości obejmującej działkę nr [...], stroną tego postępowania był R. Ś., określany w dokumentach już to jako "współwłaściciel", już to jako "spadkobierca" F. M. Jak wynika bowiem dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych (dotyczących wywłaszczenia), wywłaszczona F. M. już nie żyła w toku tego postępowania, a jej spadkobiercy w ogóle nie zostali ustaleni. Niewątpliwie wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Wśród tych wad wymienia się brak udziału strony w tym postępowaniu bez własnej winy - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione (podkreślenie sądu). W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak w niniejszej sprawie, zawierając stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanki wznowienia. To z kolei następuje w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Następnie wyjaśnić należy, że legitymację procesową do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego posiada strona tj. osoba która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wznowił postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uznając, że kwestia legitymacji procesowej wnioskujących nie jest oczywista i wymaga analizy w toku wznowionego postępowania. Analiza interesu prawnego następców prawnych R. Ś. poczyniona została jednak z naruszeniem przepisów prawa materialnego, albowiem organ błędnie pominął prawo własności przysługujące R. Ś. do działek nr [...] i [...] potwierdzone aktem własności ziemi z 1973 r. W postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 4/13, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że sąd jest związany aktem własności ziemi, jeżeli został on uznany przez właściwy organ administracyjny za ostateczny (LEX 1312518). Stanowisko to podziela sąd orzekający w kontrolowanej sprawie. Niewątpliwe bowiem jest, że akt własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r. potwierdził nabycie przez R. Ś. własności działek nr [...] i [...] z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r. Przyznana przez ustawodawcę niewzruszalność aktów własności ziemi wydawanych w trybie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych powoduje, że stwierdzony nimi stan prawny jest niewątpliwy i winien być respektowany. Zarówno R. Ś. jak i jego następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie sądu jednak posługując się aktem własności ziemi z 1973 r. potwierdzającym w trybie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nabycie przez R. Ś. z mocy prawa własności użytkowanych przez niego działek nr [...] i [...], jego następcy prawni zdołali wykazać interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych działek. Ustawowe kryterium wyróżniające podmiot uprawniony do zwrotu odnosi się wprost do prawa własności i do rzeczowego skutku decyzji wywłaszczeniowej. Poprzedni właściciel to ten, który został pozbawiony rzeczywiście istniejącego prawa własności. Choć wpis w księdze wieczystej łączy się z domniemaniem jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to jednak zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. W wyroku z dnia 28 stycznia 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1164/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził pogląd, że jeśli wpisy do ksiąg, które uznał za miarodajne organ wywłaszczeniowy, dokonane zostały przed 4 listopada 1971 r. i oparte zostały na zdarzeniach sprzed tej daty, to wskazanie osoby "poprzedniego właściciela" nie może nasuwać żadnych wątpliwości. W takim wypadku decydujące znaczenie mieć musi potwierdzający nabycie własności z mocy prawa akt własności ziemi. W konsekwencji przedstawionych rozważań zgodzić się trzeba z Wojewodą, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., oceniając po stronie wnioskodawców brak przesłanki wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Natomiast skutkiem przyjęcia, że wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony, a więc istnieje przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest przejście do kolejnego etapu postępowania w sprawie wznowienia, mianowicie rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Organ pierwszej instancji nie rozstrzygał dalej tej kwestii, zajmując błędne stanowisko odnośnie braku przesłanki wznowienia, co trafnie wykazał wojewoda. Decyzja wojewody jest decyzją podjętą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., toteż należy również odnieść się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Sposób wydawania przez organ administracji publicznej decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Na jego podstawie organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i rozstrzygnąć sprawę bądź merytorycznie, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do aktualnej (obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r.) treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy wynikający z art. 7 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy generalnie, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Natomiast odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją. Postępowanie należy przeprowadzić na nowo wobec odmiennej oceny organu odwoławczego co do zaistnienia przesłanki wznowienia. Skutkuje to koniecznością wydania decyzji merytorycznej w odniesieniu do decyzji będącej przedmiotem wznowienia, na podstawie innego przepisu postępowania, niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Według sądu w świetle przedstawionych okoliczności i prawidłowych ustaleń wojewody zaskarżona decyzja podjęta została w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i prowadzi do właściwego zastosowania przepisów prawa administracyjnego. Sąd przychylił się bowiem do stwierdzonej przez wojewodę konieczności ponownego przeprowadzenia we wznowionym postępowaniu weryfikacji decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r. orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, tym razem przy ocenie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania. Z przedstawionych względów zarzuty skargi, w istocie kwestionujące ustalenia i ocenę prawną zebranego materiału dowodowego dokonane w zaskarżonej decyzji, nie zasługują na uwzględnienie. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.