II SA/Gd 601/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Skarga E. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2018 r., wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas kontroli działki nr [..], obręb [..], położonej w G. przy ul. F., przeprowadzonej w dniu 9 kwietnia 2015 r. ustalił, że na kontrolowanej działce znajdują się 3 obiekty: 1. budynek o wymiarach 5,7m x 3,7m i wysokości w najwyższym miejscu 3,45m, z dachem dwuspadowym drewnianym, z bramą garażową, posadowiony na płycie żelbetowej grubości ok. 15-20cm, którego jego ściany zostały wybudowane z bloczków typu "silka" - użytkowany, według oświadczenia E. W., jako budynek gospodarczy, wybudowany wiosną 2014 r., 2. budynek garażowy, usytuowany przy południowej granicy ciągu boksów garażowych wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22 listopada 1990 r., 3. dobudowany w latach 1993-1994 na przedłużeniu ciągu garaży blaszany garaż o wymiarach 5,0m x 2,9m, obłożony styropianem i otynkowany, o konstrukcji z profili stalowych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wybudowany przez E. W. parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 5,7m x 3,7m usytuowany w północno zachodnim narożniku nieruchomości przy ul. F. w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 września 2016 r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz .U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy parterowego budynku gospodarczego na działce nr [..] obręb [..], (w północno-zachodnim narożniku działki) oraz na działce nr [..] (drogowej), nakazał E. W. rozbiórkę wyżej wymienionego obiektu. Uzasadniając organ I instancji wyjaśnił, że na przedmiotowej działce znajdują się trzy obiekty gospodarcze: 2 garaże i 1 budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie. Powierzchnia działki nr [..] według wypisu z ewidencji gruntów wynosi 537 m2. W konsekwencji stwierdzono, że budynek gospodarczy nie spełnia wymogów wynikających z przepisu art. 29 zarówno w brzmieniu aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, jak i zapisów ustawy obowiązujących w 2014 r. - okresie rozpoczęcia budowy budynku. Na podstawie powyższych ustaleń organ stwierdził, że realizacja przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym organ postanowieniem z dnia 22 września 2015 r. wstrzymał jego budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów wynikających z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. 48 ust.3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w terminie do dnia 31 marca 2016 r. Organ I instancji wskazał również, że Wydział Geodezji UM pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. poinformował, że E. W. zwróciła się o sprostowanie map geodezyjnych co do kształtu działki nr [..] obr. [..]. W odpowiedzi organ ten wskazał, że dane geometryczne w zakresie kształtu działki nr [..] są zgodne z operatem geodezyjnym z 1968 r., dotyczącym ustalenia stanu władania (operat [..]). Przy operacie znajduje się protokół ustalenia granic podpisany przez H. B. - ówczesną właścicielkę działki. Organ ponadto poinformował skarżącą, że w celu wyjaśnienia rozbieżności niezbędne jest zlecenie na koszt właściciela prac geodezyjnych jednostce wykonawstwa geodezyjnego. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do negowania aktualnych ustaleń uzyskanych z rejestru gruntów w zakresie kształtu i obszaru działki nr [..]. Ponadto prawidłowość przebiegu granic przedmiotowej działki potwierdził Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w piśmie z 18 kwietnia 2016 r. Dodatkowo organ ocenił, że przedstawione przez inwestorkę wątpliwości co do przebiegu granic należącej do niej działki nie są zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 k.p.a., uzasadniającym ewentualne zawieszenie postępowania. Podkreślił, że w postanowieniu nałożono na inwestorkę wymóg przedstawienia także innych dokumentów poza oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żadne z pozostałych dokumentów nie zostały przedłożone, zatem ewentualne korekty w sprawie przebiegu granic nie zmieniają ustalenia, że nie przedłożono wymaganych dokumentów w określonym w postanowieniu terminie. Z uwagi na nie przedłożenie w wyznaczonym terminie (a także w okresie późniejszym - do chwili obecnej) dokumentów wymaganych niniejszym postanowieniem organ orzekł rozbiórkę obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2016 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że na terenie działki nr [..] o powierzchni 537 m2 znajdują się trzy obiekty, zatem w świetle przywołanych przepisów budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził także, że zastosowanie przez organ I instancji procedury przewidzianej w przepisach art. 48 Prawa budowlanego jest prawidłowe. Organ II instancji podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego uwzględnił informację strony odwołującej o zleceniu wykonania niezbędnej dokumentacji "w celu sprostowania rozbieżności" pomiędzy dokumentacją własnościową, a mapami geodezyjnymi i pismem z dnia 5 maja 2017 r. wezwał E. W. do przedłożenia wszystkich posiadanych dokumentów. W odpowiedzi strona zobowiązana pismem z dnia 12 maja 2017 r. poinformowała, że "dokumentacja geodezyjna jest w trakcie opracowywania". W piśmie tym zadeklarowała, że z uwagi na chorobę geodety oraz obszerną dokumentację archiwalną dokumenty te zostaną dostarczone "do dnia 31 sierpnia 2017 r.". Mimo upływu wskazanego przez stronę terminu E. W. nie wywiązała się z powyższej deklaracji. Do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy strona nie przedstawiła również żadnego z wymaganych dokumentów. Nie złożyła również jakiegokolwiek dodatkowego wyjaśnienia w tej sprawie. Wobec nieprzedłożenia dokumentów stanowiących podstawę legalizacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu uznać należało za uzasadnione. Nadto organ odwoławczy wskazał, że już w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 września 2015 r., nakładającego na stronę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów wskazano jednoznacznie że dla terenu działek nr [..] i [..] przy ul. F. w G. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem inwestor winien przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku gospodarczego. Pomimo upływu sześciu miesięcy od wyznaczonego przez organ I instancji terminu strona zobowiązana nie przedłożyła żadnego z wymaganych dokumentów, stanowiących podstawę legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Nie przedłożyła ich również na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego. Wobec powyższego organ odwoławczy, oceniając prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, podzielił stanowisko nakazujące rozbiórkę przedmiotowego obiektu. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca E. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o sporządzoną przez uprawnioną firmę geodezyjną opinię stanowiącą załącznik do skargi. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych podjęła starania w celu przygotowania wymaganej przez PINB dokumentacji i między innymi zapoznała się z dokumentacją dotyczącą spraw własnościowych, jak również dokumentacją geodezyjną nieruchomości i stwierdziła rozbieżności pomiędzy dokumentacją własnościową a mapami geodezyjnymi, w związku z czym skierowała do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego pismo z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności i dokonanie sprostowania. W odpowiedzi z Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego uzyskała informację, że w celu wyjaśnienia rozbieżności niezbędne jest zlecenie prac geodezyjnych jednostce wykonawstwa geodezyjnego. W związku z tym podjęła w czerwcu 2016 roku, zgodnie z sugestią Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego, decyzję o zleceniu prac geodezyjnych specjalistycznej firmie. Stosowną opinię uzyskała we wrześniu 2018 roku. W przekonaniu skarżącej wątpliwości co do przebiegu granicy działki na której postawiono budynek są istotne i stanowią podstawę do zawieszenia postępowania ponieważ budynek winien być położony na terenie, którym może ona dysponować na cele budowlane. W celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy należy przedstawić projekt posadowienia budynku na działce, co w świetle istniejących rozbieżności pomiędzy obrazem działki w dokumentacji geodezyjnej Urzędu Miejskiego i jej aktualną wiedzą, zakończyłoby się decyzję odmowną ze strony Urzędu. Zatem bezcelowym jest do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wątpliwości co do przebiegu granic działki przygotowywanie pozostałej dokumentacji do której została zobowiązana. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2018 r. jest zgodna z prawem. W przekonaniu Sądu stwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan faktyczny sprawy nakazywał zastosowanie wobec skarżącej procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania wyjaśniającego ustalił bowiem, że realizacja przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 (w brzmieniu obowiązującym w 2014 r.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 przy czym łączna liczba tych obiektów na działce, nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni. Natomiast znowelizowany w 2015 r. przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2 , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak prawidłowo wskazały organy na działce znajdują się trzy obiekty gospodarcze to jest 2 garaże i 1 budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie. Powierzchnia zaś działki nr [..] według wypisu z ewidencji gruntów wynosiła 537 m2 a zatem organy zasadnie przyjęły, że katalog art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie obejmował wyjątkiem od zasady uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Niesporne w sprawie jest, że na wybudowanie obiektu gospodarczego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, skarżąca takiego pozwolenia nie uzyskała. Ponadto stwierdzono, że budynek usytuowany w większej części na działce nr [..], jednakże dużym fragmentem narożnika zachodzi na teren działki nr [..] (działka drogowa Gminy Miasta). Przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi zaś, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Znajdujący się na terenie działki nr [..], o fragmencie narożnika budynku zachodzącego na działkę nr [..] budynek gospodarczy jest zaś obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wyjaśnia bowiem, że obiektem budowlany jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach a zgodnie z art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Należy także stwierdzić, że przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie legalizacyjne nie narusza dyspozycji art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Po dokonaniu wstępnej kontroli przedmiotowej budowy pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami techniczno – budowlanymi, wymaganej treścią przepisu art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 września 2015 r., zgodnie z wymogiem art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał budowę przedmiotowego budynku gospodarczego oraz nałożył na E. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2016 r. następujących dokumentów tj.: 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu; 2. projektu budowlanego budynku gospodarczego (w 4 egzemplarzach) wraz z opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że w wyznaczonym terminie skarżąca nie przedłożyła wymaganych postanowieniem dokumentów. Nieprzedstawienie zaś przez skarżącą wymaganych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 dokumentów obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu gospodarczego, na co wskazuje dyspozycja art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane stanowiąca, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust 1. Należy podkreślić, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Wbrew twierdzeniom skarżącej prawidłowo organy uznały, że ewentualne działania inwestora, zmierzające do zmiany kształtu działki nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania. Organ I instancji trafnie wskazał, że nie był uprawniony do negowania aktualnych ustaleń uzyskanych z Urzędu Miejskiego w zakresie kształtu i obszaru działki nr [..]. Ponadto prawidłowość przebiegu granic przedmiotowej działki potwierdził Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego pismem z 18 kwietnia 2016 r. Podnoszone przez stronę skarżącą przyczyny dla których nie zgromadziła wymaganej dokumentacji nie są dla Sądu wiarygodne biorąc pod uwagę okres czasu w jakim strona mogła je przedstawić (trzy lata). Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji skarżąca pismem z dnia 29 lipca 2016 r., poinformowała, że zleciła przygotowanie niezbędnej dokumentacji firmie geodezyjnej. Jednakże do dnia wydania decyzji I instancji strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów o jakich mowa w postanowieniu z dnia 22 września 2015 r. Na marginesie należy stwierdzić, że także dokumenty stanowiące załącznik do skargi nie potwierdzają stanowiska skarżącej co do nieprawidłowego kształtu działki. Reasumując Sąd uznał, że w toku przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako bezzasadną, oddalił.