II SA/Gd 603/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 17 lipca 2009 r. nr, [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 27 października 2008 r., nr [...]; 2. postanowienia określone w pkt 1 wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego B. F. kwotę 600 ,- (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 października 2004r., nr [...] Starosta wydał pozwolenie wodnoprawne I., B., J. i P. F. na piętrzenie wód rzeki R. w km 42+100 dla potrzeb turbin wodnych w miejscowości G., a jej integralną częścią uczynił "Instrukcję Gospodarowania Wodą na węźle wodnym M. - G." zatwierdzoną decyzją z dnia 20 października 2004r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 27 października 2008r. Starosta na podstawie art. 113 § 2 kpa, w związku ze skierowanym do Starosty wystąpieniem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia 15 października 2008 r., po przeprowadzonej w dniu 10 października 2008 r. kontroli gospodarowania wodami na węźle wodnym w G. wyjaśnił wątpliwości co do treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia 20 października 2004r. oraz jego integralnej części tj. "Instrukcji Gospodarowania Wodą na węźle wodnym M.-G.", poprzez udzielenie odpowiedzi na postawione przez Dyrektora RZGW pytania tj.: l) użytkownik Elektrowni Wodnej w G., nie może utrzymywać piętrzenia wody poniżej poziomu, który określa rzędna 14,00 m n.p.m., ponieważ wyznacza ona zarówno maksymalny poziom piętrzenia, normalny poziom piętrzenia oraz minimalny poziom piętrzenia, 2) użytkownik Elektrowni Wodnej w G., nie może pobierać wody do napędu turbin przy rzędnej niższej niż 14,00 m n.p.m., 3) przepływem nienaruszalnym na węźle wodnym w G., jest przepływ wody przez jaz stały warstwą 10 cm, który musi być ciągle utrzymywany, dla zachowania życia biologicznego w rzece, 4) przepływ wody przez jaz stały o warstwie przelewu 10 cm musi być stale utrzymywany, ponieważ jest warunkiem realizacji przepływu nienaruszalnego w ilości Q=2,27 m3/s, co stanowi 0,3 SNQ. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli do Wojewody, w ustawowym terminie B. i P. F. II SA/Gd 603/09 podnosząc, iż niemożliwe jest spełnienie punktu 3 przedmiotowego postanowienia ponieważ rzędna progu przelewowego jazu stałego jest średnio na poziomie 14,03 m n.p.m, tj. 0,03 m powyżej ustalonego maksymalnego poziomu piętrzenia 14.00 m n.p.m., zaś przepływ biologiczny Q = 2,27 m/s w rzece R. w dolnym stanowisku stopnia wodnego jest gwarantowany przez turbinę w siłowni energetycznej w ilości 2 m/s i stały przepływ w przepławce dla ryb w ilości 1,50 m3/s. W ocenie odwołujących się interpretacja zapisów zaskarżonego postanowienia w konsekwencji doprowadzi do konieczności wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poziomów piętrzenia do poziomu 14,13 m n.p.m. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2009r. Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 144 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z dnia 27 października 2008r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu nadanym treścią art. 146 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zmianami) od dnia 15 listopada 2008 roku właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administarcyjnego w stosunku do starostów realizujących kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym, Wojewoda przekazał zażalenie Dyrektorowi RZGW akta niezakończonych spraw, w tym sprawę będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Ponieważ przedmiotowe postanowienie zostało wydane na wniosek Dyrektora RZGW, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem [...] z dnia 12 stycznia 2009r. wyznaczył Dyrektora RZGW do rozpatrzenia zażalenia B. i P. F. Organ odwoławczy podniósł, iż zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie narusza, ani nie zmienia warunków pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego II SA/Gd 603/09 na rzecz Państwa F. decyzją z dnia 20 października 2004r. oraz jej integralną częścią tj. "Instrukcją Gospodarowania Wodą na węźle wodnym M.- G." zatwierdzoną decyzją z dnia 20 października 2004r., nr [...]. Organ wyjaśnił, iż w trakcie analizy zebranego w sprawie materiału stwierdzono, że uprawniony geodeta w dniu 23 kwietnia 2007 roku dokonał niwelacji kontrolnej przelewu na rzece R. na węźle wodnym w G. i wykazał, że rzędna korony przelewu jazu stałego wynosi średnio 13,92m n.p.m., czym potwierdził zapisy i ustalenia przedstawione w operacie wodnoprawnym i "Instrukcji Gospodarowania Wodą na węźle wodnym M. - G.", na podstawie których wydane było w 2004 roku pozwolenie wodnoprawne. W związku z tym zarzuty podnoszone w zażaleniu oraz powtórzone w skardze, że rzędna progu wynosi średnio 14,03m n.p.m. i że interpretacja zapisów zaskarżonego postanowienia w konsekwencji doprowadzi do konieczności wydania nowego pozwolenia wodnoprawdnego w zakresie poziomów piętrzenia do poziomu 14,13m n.p.m. są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu opisany w zażaleniu sposób realizacji przepływu nienaruszalnego w rzece jest nie do przyjęcia, gdyż przepływ wody przez przepławkę dla ryb wynosi 0,5 m3/s, a nie jak wskazano w zażaleniu 1,50 m/s, zaś zwrotny zrzut wody przez turbinę siłowni nie może być traktowany jako element realizacji przepływu nienaruszalnego w rzece, gdyż zgodnie z treścią instrukcji gospodarowania wodą rozpoczęcie pracy elektrowni wodnej można podjąć, kiedy poziom piętrzenia wynosi minimum 14,00 m n.p.m. Przepływ nienaruszalny w rzece mógłby być także realizowany przez turbinę w siłowni energetycznej przy jazie stałym, gdyby turbina pracowała stale (ze stałym zrzutem wody), a pozostałe turbiny włączane byłyby w razie możliwości. Jednakże takich zapisów i ustaleń brak w Instrukcji gospodarowania wodą, która jest integralną częścią wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Skargę na to postanowienie do Sądu wniósł B. F. wskazując, że postanowienie z dnia 17 lipca 2009r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 2 kpa, bowiem w zaskarżonym postanowieniu organ uznał, że postanowienie Starosty z dnia 27 października 2008 r. wyjaśniające II SA/Gd 603/09 wątpliwości, co do treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia 20 października 2004 r., w żaden sposób nie narusza, ani nie zmienia warunków pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącym, podczas gdy w rzeczywistości prowadzi do zmiany treści pozwolenia wodnoprawnego oraz jego integralnej części "Instrukcji Gospodarowania Wodą na węźle wodnym M.G." co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa i niezastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 113 § 2 kpa - organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wyjaśnienia organu co do treści decyzji, dokonywane na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, nie mogą prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować merytorycznej zmiany decyzji. Podobnie, w drodze wyjaśnienia treści decyzji nie mogą być korygowane błędy popełnione przez organy administracji wynikające z analizy treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, dokonane w trybie art. 113 § 2 kpa, odnosi się bowiem wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania, i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. W konsekwencji, wyjaśnienie wywołuje ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania ma treść nadaną jej przez organ dokonujący wyjaśnienia wątpliwości. Podobnie, przedmiotem wyjaśnień nie mogą być kwestie nie będące przedmiotem rozstrzygnięcia, w szczególności nie można w wyjaśnieniach udzielać odpowiedzi na pytania strony wychodzące poza treść i zakres wydanej decyzji. Wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 kpa służyć ma usunięciu niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując skarżący wskazał, iż wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa nie może prowadzić do nowej oceny stanu prawnego lub zostać wydane w oparciu o stan prawny nieobowiązujący w dniu wydania decyzji, prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub zostać wydane w oparciu o stan faktyczny nieznany w dniu wydania decyzji, zostać oparte o nowe dowody, które przeprowadzono po wydaniu orzeczenia oraz wprowadzać jakichkolwiek nowych treści lub prowadzić do zniekształcenia treści wydanej decyzji. II SA/Gd 603/09 W ocenie skarżącego zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły wszystkie wskazane przez niego reguły. W toku instancji organ odwoławczy zamiast dokonać prawidłowej kontroli w rażący sposób naruszył treść art. 113 § 2 kpa. Strona podniosła, iż w dniu wydania decyzji pozwolenia wodnoprawnego nie istniał przepis, który obligował do określenia przepływów oraz charakterystycznych rzędnych piętrzenia w treści pozwolenia wodnoprawnego. Nie istniało również rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. z 2006 r. Nr 150, poz. 1087), które definiuje pojęcie przepływu nienaruszalnego, będąc podstawą prawną treści pkt. 3 i 4 postanowienia Starosty i utrzymującego go w mocy postanowienia Dyrektora RZGW. Fakt ten potwierdza argumentacja zawarta w treści pisma Starosty Powiatu z dnia 12 listopada 2008 r., za którym przesłano zażalenie skarżącego Wojewodzie. Skarżący podniósł, iż pozwolenie wodnoprawne na dzień jego wydania, tj. na dzień 20 października 2004 r. zawierało wszystkie prawem wymagane elementy, a zmiana przepisów lub ich wprowadzenie nie może stanowić zarówno impulsu do wyjaśnienia decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa, jak też nie uzasadnia wydania postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia decyzji w oparciu o stan prawny z dnia 27 października 2008 r. Zdaniem skarżącego pozwolenie wodnoprawne wydano w oparciu o stan faktyczny z roku 2004. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w toku postępowania nie wnosił uwag do ustaleń faktycznych, podobnie zresztą, jak do treści operatu wodnoprawnego. W dniu wydania postanowienia Starosty w sprawie wyjaśniania wątpliwości w treści pozwolenia wodnoprawnego i w dniu wydania postanowienia Dyrektora RZGW, zaskarżonego niniejszą skargą, zarówno Dyrektor RZGW, jak i wcześniej Starosta wydali swoje orzeczenia w oparciu o stan faktyczny nieznany w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, jak też w pozostałej części dokonali nowej oceny stanu faktycznego - celem subsumcji stanu faktycznego do przepisów, które nie istniały w dniu wydania pozwolenia. B. F. wskazał, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że od 2005 roku II SA/Gd 603/09 trwa remont zasuw jazu na kanale ulgi rzeki R. realizowany przez Zarząd Melioracji i Gospodarki Wodnej, co ma swoje znaczenie w obszarze bezpieczeństwa powodziowego. Faktycznie kanał ulgi w całości jest wyłączony z użytkowania. Nie sposób zatem przyjąć, jak twierdzi RZGW , że treść pozwolenia wodnoprawnego z 2004 roku negatywnie wpływa na warunki bezpieczeństwa powodziowego, skoro w istotny sposób zmienił się w tym zakresie stan faktyczny. Skarżący zarzucił, iż zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Dyrektora RZGW z dnia 17 lipca 2009 r., dokonano ustaleń faktycznych na podstawie dowodów przeprowadzonych w 2007 roku. Zgodnie z treścią powołanego uzasadnienia "uprawniony geodeta w dniu 23.04.2007 roku dokonał niwelacji kontrolnej przepływu na rzece R. na węźle wodnym G. i wykazał, że rzędna korony przelewu jazu stałego wynosi średnio 13,92 m. n.p.m.". Powyższe jednoznacznie potwierdza, że zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o nowe dowody, które przeprowadzono po wydaniu orzeczenia, które podlega wyjaśnieniu w oparciu o treść art. 113 § 2 kpa. Nowe zapisy decyzji wprowadzone treścią zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty, wbrew twierdzeniom Starosty, jak i Dyrektora RZGW, w istotny sposób zmieniają zatem warunki udzielonego pozwolenia wodnoprawnego oraz jej integralnej części, jaką pozostaje Instrukcja gospodarowania wodą zatwierdzona decyzją z dnia 20 października 2004 roku. Jednocześnie skarżący stwierdził, że wraz z wprowadzeniem nowych zapisów doprowadzono do zniekształcenia treści wydanego w 2004 roku pozwolenia wodnoprawnego - poprzez stwierdzenie, że użytkownik Elektrowni Wodnej nie może utrzymywać piętrzenia wody poniżej poziomu, który określa rzędna 14,00 m n.p.m., ponieważ wyznacza ona zarówno maksymalny poziom piętrzenia, normalny poziom piętrzenia oraz minimalny poziom piętrzenia, jak też, że użytkownik Elektrowni Wodnej , nie może pobierać wody do napędu turbin przy rzędnej niższej niż 14,00 m n.p.m. W pozwoleniu wodnoprawnym określono bowiem jedynie maksymalny poziom piętrzenia oraz zobowiązano do rygorystycznego przestrzegania ustalonego maksymalnego poziomu piętrzenia 14,00 m n.p.m. II SA/Gd 603/09 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał, iż wykonanie zaskarżonego postanowienia jest równoznaczne z wykonaniem warunków określonych w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym i nie spowoduje żadnych trudnych do odwrócenia skutków ani szkody w środowisku, wręcz przeciwnie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że punkt 5 pozwolenia wodnoprawnego mówi o tym, że "Instrukcja Gospodarowania Wodą na węźle wodnym M.- G." zatwierdzona decyzją z dnia 20 października 2004r. jest integralną częścią pozwolenia. To na zapisach tej instrukcji starosta oraz organ II instancji oparł swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu. Wszystkie punkty przedmiotowej instrukcji mówią o utrzymywaniu poziomu piętrzenia na rzędnej wynoszącej 14,00m n.p.m. lub nie wyższej niż 14,00m n.p.m. Jedynie w pkt. 4,4 zapisano: "należy utrzymywać piętrzenie na górnym stanowisku w zakresie do 14,00 m n.p.m. w zależności od wielkości dopływu, to znaczy utrzymywać poziom wody na poziomie zgodnym z bolcem". Jednocześnie w punkcie 2.3 instrukcja wyraźnie wskazuje: "Skalę na łacie należy dowiązać do sieci państwowej, ze szczególnym uwzględnieniem poziomu wody normalnej 14,00 m n.p.m. Na tym poziomie należy również zainstalować znak wodny w postaci bolca stalowego...". Zgodnie z tymi zapisami, zaskarżonym postanowieniem starosta wyjaśnił, że nie można utrzymywać poziomu piętrzenia poniżej tej rzędnej i nie można też pobierać wody do napędu turbin przy rzędnej poniżej dopuszczalnego poziomu. Wyjaśnienia zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie zmieniają warunków posiadanego pozwolenia i nie wnoszą nic nowego do treści decyzji. W punkcie pierwszym przedmiotowej decyzji udzielono pozwolenia na piętrzenie do maksymalnego poziomu piętrzenia 14,00 m n.p.m. Postanowienia pozwolenia wodnoprawnego należy jednakże odczytywać w korelacji z warunkami "Instrukcji Gospodarowania Wodą na węźle wodnym M. - G.", która jest integralną częścią pozwolenia i określa szczegółowo pracę urządzeń na węźle wodnym. Wynika z niej jednoznacznie, że nie można utrzymywać na górnym stanowisku poziomu poniżej rzędnej 14,00m n.p.m. W kolejnych punktach postanowienia Starosta dodatkowo II SA/Gd 603/09 wyjaśnił, że utrzymywanie tego poziomu zgodnie z pozwoleniem i instrukcją zapewni stały przepływ wody przez jaz stały warstwą -10 cm, który w tym wypadku jest zapewnieniem przepływu nienaruszalnego w rzece w tym przekroju. Zapewnienie przepływu warstwy wody -10 cm spełnia warunek piętrzenia jej właśnie na poziomie 14,00m n.p.m. Takie założenia opisane były również w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydane było pozwolenie wodnoprawne. W ocenie organu korzystanie z wody niezgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym na węźle wodnym M. G., poprzez obniżenie poziomu piętrzenia, może negatywnie wpłynąć na życie biologiczne w rzece, gdyż nie będzie zapewniony przepływ nienaruszalny w rzece w tym miejscu. Bezspornym jest wprawdzie, że w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego nie istniało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 roku w sprawie instrukcji gospodarowania wodą, która definiuje pojęcie przepływu nienaruszalnego, jednakże to rozporządzenie nie było podstawą prawną wydanych postanowień w trybie art. 113 §2 kpa. Nieprawdziwym jest stwierdzenie, że w dniu wydania decyzji nie istniał przepis, który obligował do określenia przepływów oraz charakterystycznych rzędnych piętrzenia w treści pozwolenia. Wielkości te są określone w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym i mają na celu zapewnienie prawidłowej eksploatacji węzła wodnego tak, by zapewnić przepływ nienaruszalny w rzece (pojęcie to znane jest od wielu lat) oraz bezpieczeństwo mieszkańców przed powodzią. Impulsem do wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa nie było wprowadzenie zmian w przepisach, lecz wyniki kontroli przeprowadzonej przez pracowników RZGW, które wykazały niedotrzymywanie warunków posiadanego pozwolenia wodnoprawnego oraz wątpliwości co do interpretacji zapisów pozwolenia, dotyczących wielkości piętrzenia wody na węźle wodnym M. G. Organ odwoławczy podniósł, iż na tym etapie postępowania starosta nie dokonał nowej oceny stanu faktycznego lecz oparł swoje postanowienie na dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem o wydanie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Istotnie, w dacie wydania pozwolenia zawierało ono obligatoryjny element, jakim była - zgodnie z art. 128 ust.1 pkt 1 Prawa wodnego - ilość pobranej wody. Jednakże w pkt 3 przywołanego przepisu ustawodawca wskazywał już wtedy II SA/Gd 603/09 również sposób gospodarowania wodą, zaś w ust. 3 traktował o instrukcji gospodarowania wodą. Nie można zatem twierdzić, iż organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu miał wprowadzić nowe elementy decyzji. Sformułowania ust. 1 i 3 w/cyt. przepisu były na tyle pojemne, że nie ograniczały organu administracji w możliwości sprecyzowania sposobu korzystania z wody poprzez określenie pewnych parametrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przepis art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Ze względu na to, że zakres znaczeń użytych w przepisie terminu "wątpliwości" i zwrotu "wyjaśnić" nie jest zbyt precyzyjny i jasny, należało odnieść się do ich rozumienia przedstawionego w słowniku języka polskiego. Termin "wątpliwy" rozumiany jest jako "będący przedmiotem wątpliwości, budzący powątpiewanie, niepewność, niepewny, problematyczny" ( Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III, Warszawa 1981, str. 666). Zwrot "wyjaśnić" oznacza "uczynienie czegoś jasnym, zrozumiałym, wytłumaczenie, zinterpretowanie, objaśnienie", a także " podanie powodów, usprawiedliwienie, umotywowanie, uzasadnienie, wytłumaczenie" (słownik j/w, str.802). II SA/Gd 603/09 Zdaniem Sądu, przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Zatem celem omawianej instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniająca ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji, w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji niedopuszczalne jest dokonywanie nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego i to postępowanie nie może prowadzić do merytorycznych zmian rozstrzygnięcia, gdyż do tego celu powołany jest tryb odwołania. W niniejszej sprawie organy wykroczyły poza ramy wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a., gdyż doprowadziły do zmiany merytorycznej decyzji Starosty z dnia 20 października 2004r., nr [...] o pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym I., B., J. i P. F. na piętrzenie wód rzeki R. w km 42+100 dla potrzeb turbin wodnych w miejscowości G. Po pierwsze – w pkt. 1 postanowienia organ wyjaśnia, że użytkownik Elektrowni Wodnej w G. nie może utrzymywać piętrzenia wody poniżej poziomu, który określa rzędna 14, 00 m n.p.m., ponieważ wyznacza ona zarówno maksymalny poziom piętrzenia, normalny poziom piętrzenia oraz minimalny poziom piętrzenia. W decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, w pkt. 1 a) określony został maksymalny poziom piętrzenia wód rzeki R. do rzędnej 14,00 m n.p.m. W Instrukcji Gospodarowania Wodą Na Węźle Wodnym M. – G., stanowiącej integralną część pozwolenia wodnoprawnego, w pkt. 2.3.(zdanie drugie) mówi się o poziomie wody normalnej 14,00 m n.p.m. Zatem ani w pozwoleniu wodnoprawnym, ani w w/w instrukcji nie ma mowy o minimalnym poziomie piętrzenia o rzędnej 14,00 m n.p.m. Po drugie - w pkt. 3 i 4 postanowienia organ wyjaśnia, że: - przepływem nienaruszalnym na węźle wodnym w G., jest przepływ wody przez jaz stały warstwą 10 cm, który musi być stale utrzymywany, dla zachowania życia biologicznego w rzece, - - przepływ wody przez jaz stały o warstwie przelewu 10 cm musi być stale II SA/Gd 603/09 utrzymywany, ponieważ jest warunkiem realizacji przepływu nienaruszalnego w ilości Q = 2,27 m²/s co stanowi 0,3 SNQ. W decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie ma wzmianki o przepływie nienaruszalnym, ani nie są określone parametry takiego przepływu. W Instrukcji Gospodarowania Wodą Na Węźle Wodnym M. – G., stanowiącej integralną część pozwolenia wodnoprawnego, w pkt. 3.3. wskazuje, że rozpoczęcie pracy elektrowni wodnej można podjąć kiedy przepływy bieżące pozwolą na zapewnienie stanu wody na górnym stanowisku zapewnią utrzymanie przepływu nienaruszalnego w przepławce dla ryb oraz pozwolą na utrzymanie poziomu górnej wody na rzędnej 14,00 m n.p.m. Poza tą wzmianką nie ma w instrukcji jakiegokolwiek określenia parametrów przepływu nienaruszalnego. Wyjaśnienie w pkt. 4 postanowienia zostało oparte na ustaleniach zawartych w pkt. 7.3. operatu wodnoprawnego (aktualizacji – aneksu). Określenie przepływu nienaruszalnego przez jaz stały warstwą 10 cm i ilości Q = 2,27 m²/s co stanowi 0,3 SNQ nie może nastąpić w wyjaśnieniu poczynionym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. na podstawie operatu wodnoprawnego (który nie jest częścią pozwolenia wodnoprawnego) lecz powinno stanowić część decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym lub w/w instrukcji. Reasumując, należy stwierdzić, że treść pkt.1 (w zakresie określenia minimalnego poziomu piętrzenia) oraz pkt. 3 i 4 przedmiotowego postanowienia wykracza poza wyjaśnienie niejasności w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i stanowi niedopuszczalną ingerencję w merytoryczną treść decyzji Starosty z dnia 20 października 2004r., nr [...] o pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym I., B., J. i P. F. na piętrzenie wód rzeki R. w km 42+100 dla potrzeb turbin wodnych w miejscowości G. oraz integralnej z nią Instrukcji gospodarowania wodą na węźle wodnym M. – G. Tego rodzaju ustalenia powinny być podstawą do zmiany pozwolenia wodnoprawnego lecz nie do wyjaśnienia jego treści. Chybione i niedopuszczalne jest powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wyniki pomiarów uprawnionego geodety przeprowadzonych 23 kwietnia 2007r., tj. po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego z 20 października 2004r., gdyż jak już wyżej powiedziano wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 § 2 II SA/Gd 603/09 k.p.a. dotyczy tylko i wyłącznie wydanej przez organ decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie stanu faktycznego ustalonego w dacie wydania tej decyzji. Zatem zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, naruszając treść art. 113 § 2 k.p.a., organy za pomocą zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia I instancji, doprowadziły do merytorycznej zmiany decyzji Starosty z dnia 20 października 2004r., nr [...] o pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym I., B., J. i P. F. na piętrzenie wód rzeki R. w km 42+100 dla potrzeb turbin wodnych w miejscowości G. oraz integralnej z nią Instrukcji gospodarowania wodą na węźle wodnym M. – G. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyżej wskazane naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji. Należy tu wskazać, że Sąd nie podzielił wniosku skargi o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji z powodu rażącego naruszenia prawa. Naruszenie prawa zdaniem Sądu acz nie budzące wątpliwości nie nosi cech naruszenia rażącego, "widocznego na pierwszy rzut oka". Orzeczenia zawarte w pkt. 2 i 3 wyroku mają oparcie w przepisach art. 152 i 200 p.p.s.a.