II SA/Gd 607/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. P. w przedmiocie wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny z powodu niewykonania wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 138/15 dotyczącej przewlekłości postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. I. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2015 r., w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Gd 138/15, ze skargi na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 138/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ze skargi I. P. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Orzekł również o kosztach postępowania zasądzając ich zwrot od organu na rzecz skarżącej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że powodem umorzenia postępowania w części odnoszącej się do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 27 października 2015 r. decyzji w sprawie doprowadzania robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem, czym zakończono postępowanie. Wobec tego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), sąd umorzył postępowanie zainicjowane skargą w części odnoszącej się do obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tych okolicznościach skarżąca I. P., na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., wniosła skargę o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Według skarżącej rażąca przewlekłość postępowania trwa nadal po wydaniu wyroku przez sąd. Ze skargi wynika, że od dnia 9 września 2015 r. organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził żadnej wizji lokalnej na budowie, przez wiele miesięcy trwała absolutna bezczynność organu, który nie usunął również samowoli budowlanej dokonanej przez J. M. i trwającej przez okres 25 lat. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że decyzja z dnia 27 października 2015 r. nie zakończyła postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albowiem została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2015 r. Następnie kolejna decyzja organu powiatowego z dnia 7 marca 2016 r. został uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 9 maja 2016 r. Według skarżącej również i kolejna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 15 sierpnia 2016 r. zostanie uchylona z powodu uchybień procesowych, w tym niezgodności z poprzedzającym ją wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 715/14. Skarżąca odwołała się do wydanych już po decyzji z dnia 27 października 2015 r. kolejnych decyzji kasacyjnych, w których organ odwoławczy wyraźnie wytknął organowi pierwszej instancji brak podjęcia czynności koniecznych do zakończenia sprawy. W tych okolicznościach skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny i zobowiązanie go do wydania decyzji odnoszącej się do całego budynku J. M., a nie wyłącznie do ściany granicznej budynku, z pominięciem fundamentów, przyłącza gazowego do budynku, spływu wód opadowych z budynku frontowego niższego oraz nakazem wyeliminowania samowoli budowlanej na działce nr [..] i [..] , której dopuścił się J. M. w ubiegłych latach. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie uznając ją za niezasadną. Organ przedstawił chronologicznie przebieg postępowania w sprawie doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na działce nr [..] do stanu zgodnego z prawem, w tym podejmowane czynności i wydawane rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, ze dokłada wszelkich starań, ażeby tak skomplikowana faktycznie sprawa została jak najszybciej rozstrzygnięta ostatecznie. W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2016 r. skarżąca podtrzymała żądanie skargi ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę sformułowanej przez organ nadzoru. Ponownie zarzuciła organowi nadzoru wydawanie orzeczeń w sprawie z pominięciem wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 715/14 oraz działanie w sposób przewlekły celowo zmierzający do przedłużania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji legalności działania organów administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Podstawą prawną wniesionej skargi jest przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skuteczne wniesienie skargi na podstawie powyższego przepisu jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia jednej przesłanki w postaci uprzedniego pisemnego wezwania organu właściwego do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skarżąca powyższy warunek formalny spełniła występując do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. z wezwaniem przedsądowym do wydania decyzji naprawczej budynku J. M. na działce nr [..] obr. [..] w W., pod rygorem skierowania ponownej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Wniesienie skargi na podstawie powołanego przepisu związane jest z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ i możliwe jest w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez pojęcie "niewykonanie wyroku" należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 8.5.2007 r., VII SA/WA 97/07, Legalis). To samo dotyczy stanu przewlekłości postępowania. Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Mamy z tym do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany przez prawomocny wyrok sądu administracyjnego, w którym sąd ten uwzględnił skargę na bezczynność organu lub skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązał organ do wydania aktu we wskazanym przez siebie terminie bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a organ administracji publicznej tego obowiązku nie wykonał. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności, pozostawaniu w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 138/15, umorzono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie zainicjowane skargą w części odnoszącej się do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z tego wynika, że we wskazanym wyroku sąd nie zobowiązał organu nadzoru budowlanego do załatwienia sprawy wyznaczając mu odpowiedni do tego termin, albowiem jak wynika z akt sądowoadministracyjnych i z uzasadnienia wskazanego wyroku, w toku postępowania sądowoadministracyjnego powiatowy organ nadzoru podjął rozstrzygnięcie w postaci decyzji z dnia 27 października 2016 r. Stan ten uwzględnił orzekający wówczas sąd administracyjny i podjął stosowne do tego rozstrzygnięcie procesowe. Dalsze losy decyzji z dnia 27 października 2016 r. w administracyjnym toku instancji nie mają wpływu na ocenę wykonalności wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 138/15. Umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania oznacza tylko tyle, że w dacie orzekania przewlekłość ta ustała i nie było podstaw do zobowiązywania organu nadzoru budowlanego do podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie kwestionowanych robót budowlanych na działce nr [..] w W., skoro decyzję taką w dniu 27 października 2015 r. organ już podjął kończąc postępowanie w danej instancji. Na ocenę istnienia bezczynności bądź przewlekłości organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. Nawet niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną. W konsekwencji, wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 138/15 w części odnoszącej się do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie można uznać za uwzględnienie skargi na przewlekłość. Rozstrzygnięcie takie nie rodzi również po stronie organu obowiązku podjęcia czynności zmierzających do załatwienia sprawy, albowiem przyczyną umorzenia postępowania było właśnie jej załatwienie. W sytuacji, w której wyrokiem nie zobowiązano organu do załatwienia sprawy administracyjnej w określonym terminie, ale umorzono postępowanie w tym zakresie, nie ma przesłanek do egzekwowania takiego rozstrzygnięcia, co czyni taki wyrok niewykonalnym, choć wywołującym skutki prawne. "Wykonalność" w takim znaczeniu jest pewną właściwością orzeczenia, oznaczającą jego zdatność do wykonania, natomiast "wykonanie" jest swoistym skutkiem wypływającym z wykonalności, a polegającym na bezpośredniej realizacji orzeczenia. Skoro zatem wyrok z jednej strony nie uwzględnia skargi w zakresie żądanego przez skarżącą zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a z drugiej nie nadaje się do wykonania przez organ administracji to nie można stosować do niego sankcji z art. 154 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracji w Gdańsku, na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Brak możliwości uwzględnienia skargi o wymierzenie organowi nadzoru budowlanego grzywny z tytułu niewykonania wyroku sądu nie wpływa na wykonywanie przez skarżącą innych uprawnień procesowych w administracyjnym toku instancji w sprawie dotyczącej doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych oraz korzystania z instrumentów prawnych służących do dyscyplinowania organów administracji orzekających w tej sprawie.