II SA/Gd 607/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. T. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 sierpnia 2019 r., nr [...], częściowo utrzymującą w mocy a częściowo uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 lipca 2018 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na wniosek T. W. od 2009 r. toczy się postępowanie administracyjne dotyczące zagrzybienia lokalu mieszkalnego nr 2 przy ul. G. w G. Przedmiotem żądań strony postępowania jest spowodowanie, aby organ nadzoru budowlanego wyegzekwował od Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie takich zmian i przeróbek (na koszt spółdzielni), aby wyeliminować skutki likwidacji sąsiadującej bezpośrednio z lokalem nr 2 kotłowni, w wyniku której to likwidacji zdaniem strony dochodzi do wyziębienia lokalu mieszkalnego nr 2, co powoduje jego zagrzybienie. W toku prowadzonego postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa przedłożyła dokumenty dotyczące utrzymania obiektu oraz "Opinią Techniczną określającą stan techniczny mieszkania nr 2 w budynku przy ul. G. w G.", autorstwa rzeczoznawcy budowlanego J. K. wykonaną w styczniu 2009 r. w oparciu o powyższą opinię, organ I instancji decyzją nr z 3 listopada 2009 r. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej robót budowlanych remontowych w mieszkaniu nr 2 i w pomieszczeniach byłej kotłowni w budynku przy ul. G. w G. w sposób określony w ww. dokumentacji w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 5 maja 2010 r. uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na fakt że zaskarżona decyzja jest nieprecyzyjna. Decyzją z 25 października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego 1. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej robót budowlanych polegających na: ociepleniu stropu pomiędzy mieszkaniem nr 2 w budynku mieszkalnym przy ul. G. w G. a pomieszczeniem dawnej kotłowni, ociepleniu podłogi w mieszkaniu nr 2, usunięciu pleśni w mieszkaniu nr 2 - wynikających z "Opinii technicznej" autorstwa rzeczoznawcy budowlanego J. K., 2. nakazał przedłożenia oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu nakazanych robót, 3. ustalił nieprzekraczalny termin wykonania nakazanych w pkt 1. czynności do dnia 30 listopada 2011 r. Następnie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 29 grudnia 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przedłożona uzupełniona ekspertyza techniczna nie precyzuje, w sposób jednoznaczny w jaki konkretnie sposób mają zostać wykonane ocieplenie stropu pomiędzy mieszkaniem nr 2 w budynku mieszkalnym przy ul. G. w G. a pomieszczeniem dawnej kotłowni oraz ocieplenie podłogi w mieszkaniu nr 2. Spółdzielnia Mieszkaniowa przedłożyła ekspertyzę - Opinię Techniczną pt. "Ocena zakresu przemarzania ścian oraz przyczyny powstawania zagrzybienia ścian" z 31 stycznia 2014 r., autorstwa mgr inż. W. Ś. Z opracowania wynika, że przeprowadzenie robót w mieszkaniu jest nierozerwalnie związane z uprzednim ociepleniem całego budynku i doprowadzeniem do prawidłowego działania wentylacji w mieszkaniu. Decyzją z 30 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, opierając się na przedłożonej opinii: 1. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej - właścicielowi obiektu – budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej robót budowlanych wynikających z opinii technicznej "Ocena zakresu przemarzania ścian oraz przyczyny powstawania zagrzybienia ścian" w mieszkaniu nr 2 przy ul. G. w G.; • wykonać prawidłowo działająca wentylację wiążącą się z montażem nawiewników w istniejących oknach, • po wykonaniu w/w robót skuć tynki zainfekowane grzybem, przemyć ściany preparatem głęboko penetrującym i ponownie otynkować, • ściany pomalować farbami umożliwiającymi "oddychanie", z wyłączeniem farb emulsyjnych, • dostosować stan instalacji grzewczej w lokalu mieszkalnym pod kątem wydajności grzejników w stosunku do kubatury poszczególnych pomieszczeń, 2. przedłożenie oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu nakazanych robót, 3. ustalił nieprzekraczalny termin wykonania nakazanych w pkt 1 czynności do dnia 30.09.2014 r. Decyzją z 6 września 2014 r. organ odwoławczy uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego wyjaśnienia organowi I instancji. W międzyczasie, w związku z toczącymi się pracami ocieplającymi budynek okazało się, że poniżej poziomu dachu kotłowni, na styku ze ścianą budynku zalegała kilkudziesięciocentymetrowa luźna warstwa mieszaniny gruzu i błota. Po jej usunięciu przystąpiono do prac konserwacyjnych i ocieplających. Spółdzielnia Mieszkaniowa została wezwana do uzupełnienia opinii technicznej z 31.01.2014 r. Pismem z dnia 18.02.2015 r. do organu wpłynęła Ocena Techniczna dotycząca zakresu kompleksowego docieplenia ścian zewnętrznych i stropu pod lokalem nr 2. Natomiast w toku postępowania pismem z dnia 14.12.2017 r. przesłano do organu Opinię techniczną z listopada 2017 r. dotyczącą sprawdzenia prawidłowości doboru grzejników w mieszkaniu skarżącej, przy czym z uwagi na brak odpowiedniej dokumentacji Spółdzielnia nie ma możliwości odniesienia się do spełnienia parametrów grzewczych w mieszkaniu, gdy zainstalowane były przez Spółdzielnię kaloryfery żebrowe żeliwne. Z opinii wynika, iż zamontowane grzejniki mają wystarczającą wielkość dla właściwego ogrzania pomieszczeń, w których są zainstalowane, posiadają także zapas mocy dla ogrzania przedpokoju, natomiast w istniejącym układzie nie będzie możliwe uzyskanie w łazience wymaganej temperatury wewnętrznej - 24° C, więc łazienka powinna mieć zainstalowany dodatkowy grzejnik. Ponadto Spółdzielnia poinformowała, że w ramach wykonanego docieplenia budynku w 2014 r. zostały wykonane dodatkowe prace dociepleniowe wewnątrz dawnej kotłowni znajdującej się pod mieszkaniem nr 2, mające poprawić komfort cieplny lokalu. Pełnomocnik skarżącej wniósł uwagi do zebranego materiału dowodowego, w którym żądał m.in. dokonania powtórnych obliczeń doboru grzejników oraz stwierdził, że opierzenie oraz pęknięcie muru wzdłuż pasa blachy wymagają natychmiastowej naprawy. Ponadto wniósł o weryfikację zgłoszonych przez SM robót i obliczeń cieplnych przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Decyzją z 5 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł: 1. nakazanie Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej robót budowlanych wynikających z "Opinii Technicznej" autorstwa mgr inż. M. W. w mieszkaniu nr 2 przy ul. G. w G. oraz robót wynikających z dokumentacji fotograficznej J. C. w kotłowni budynku przy ul. G. w G.: - zamontować grzejnik w łazience w ww. mieszkaniu, - naprawić opierzenia na dachu dawnej kotłowni przedmiotowego budynku, - naprawić szczeliny między ociepleniem a opierzeniem na dachu ww. dawnej kotłowni, - zamontować brakującą nasadę kominka wentylacyjnego na dachu ww. dawnej kotłowni, 2. przedłożenie oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu nakazanych robót, 3. ustalenie nieprzekraczalnego terminu wykonania nakazanych w pkt 1 czynności do dnia 31 sierpnia 2018 r. Decyzją z 6 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w kwestii obowiązku określonego w pkt 1 oraz uchylił zaskarżoną decyzję w kwestii obowiązków określonych w pkt 2-4 umarzając postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego stwierdzić należy, że nakaz zamontowania grzejnika w łazience w mieszkaniu nr 2, który polepszy warunki cieplne tego lokalu, jest jak najbardziej zasadny. Natomiast jak wynika z akt sprawy nałożone zaskarżoną decyzją pozostałe obowiązki zostały już zrealizowane, a zatem zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ częściowo utrzymał w mocy a częściowo uchylił zaskarżoną decyzję. T. W. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uzupełnienie zaskarżonej decyzji w kwestii dotyczących: 1) zweryfikowania instalacji grzewczej lokalu przy ul G. w G. w oparciu o "Uwagi do zebranego materiału dowodowego" z dnia 24.01.2018 r. wniesione przez pełnomocnika p. T. W., w szczególności w odniesieniu do przyjętych parametrów obliczeniowych oraz nakazanie realizacji wniosków wynikających z weryfikacji, 2) nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej utrzymywania nastaw na czynniku zasilającym instalację grzewczą zapewniających właściwą temperaturę w lokalu przy ul. G. w G. przez cały sezon grzewczy, 3) zweryfikowania systemu wentylacji dawnej kotłowni i nakazania realizacji wniosków wynikających z weryfikacji. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do trzech głównych uwag wniesionych w odwołaniu, na mocy którego wydano zaskarżoną decyzję. Skarżąca przypomniała, że dopiero trzeci z kolei ekspert wykonał część bilansu cieplnego lokalu sprawdzając prawidłowość doboru grzejników w mieszkaniu. Jednakże pełnomocnik skarżącej szczegółowo kwestionował przyjęte przez eksperta obliczenia w odwołaniu. Skarżąca zarzuciła organowi, że w tej kluczowej sprawie poza informacją, że argumenty jej pełnomocnika są bezpodstawne oraz że opinię, w oparciu o którą wydano decyzję, sporządziła osoba uprawniona, organ jedynie stwierdził, że po analizie przedmiotowej opinii organ nie znalazł podstaw do jej podważenia. W ocenie skarżącej, organ powinien był taką analizę przytoczyć. Skarżąca zauważyła także, że poza powyższym odniesieniem się do pierwszego zarzutu nie odniósł się do pozostałych dwóch zarzutów odwołania, co – w ocenie skarżącej – dowodzi, iż organ niedostatecznie wyjaśnił sprawę przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ przypomniał, że strona żądała weryfikacji instalacji grzewczej w jej lokalu mieszkalnym w oparciu o "Uwagi do zebranego materiału dowodowego" z 24 stycznia 2018 r. w szczególności w odniesieniu do przyjętych parametrów obliczeniowych oraz nakazania realizacji wniosków wynikających z weryfikacji, dlatego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję w zakresie nałożenia obowiązku zamontowaniu grzejnika w łazience w mieszkaniu skarżącej. Natomiast jak wynika z akt sprawy nałożone zaskarżoną decyzją pozostałe obowiązki zostały już wykonane, co potwierdza dokumentacja fotograficzna i załączone protokoły. Organ odniósł się także do kwestii nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej utrzymywania nastaw na czynniku zasilającym instalację grzewczą zapewniającą właściwa temperaturę w lokalu przy ul. G. w G. przez cały sezon grzewczy zauważając, że powyższa kwestia nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego na tle zapadających w sprawie kolejnych decyzji organów orzekających w sprawie sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, w świetle ujawnionych jej wad formalnych, nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż narusza art. 66 ust. 1 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści sentencji decyzji wydanej przez organ I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł: "1. nakazanie Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej robót budowlanych wynikających z "Opinii Technicznej" autorstwa mgr inż. M. W. w mieszkaniu nr 2 przy ul. G. w G. oraz robót wynikających z dokumentacji fotograficznej J. C. w kotłowni budynku przy ul. G. w G.: - zamontować grzejnik w łazience w ww. mieszkaniu, - naprawić opierzenia na dachu dawnej kotłowni przedmiotowego budynku, - naprawić szczeliny między ociepleniem a opierzeniem na dachu ww. dawnej kotłowni, - zamontować brakującą nasadę kominka wentylacyjnego na dachu ww. dawnej kotłowni, 2. przedłożenie oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu nakazanych robót, 3. ustalenie nieprzekraczalnego terminu wykonania nakazanych w pkt 1 czynności do dnia 31 sierpnia 2018 r." Z główki tej decyzji, podobnie jak i z jej uzasadnienia nie wynika, na jakiej podstawie prawnej organ oparł powyższe rozstrzygnięcie. Z kolei, organ odwoławczy w decyzji z 6 sierpnia 2019 r., jak wynika z treści sentencji, w punkcie 1 – "utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w kwestii obowiązku określonego w pkt 1", zaś w punkcie 2 – "uchylił zaskarżoną decyzję w kwestii obowiązków określonych w pkt 2 – 4 i umorzył postępowanie w tym zakresie". W główce tej decyzji wskazuje się, że jej podstawę prawną, z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, stanowi art. 66 ust. 1 p.b. Lektura uzasadnienia powyższej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w żadnym miejscu nie tylko nie przywołuje powyższego przepisu, stanowiącego podstawę prawną nałożonych obowiązków, ale w konsekwencji - nie precyzuje, który konkretnie z jego punktów, stanowi taką podstawę, tudzież nie wyjaśnia jej treści. Zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Prosta analiza treści cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że istotnego znaczenia nabiera wskazanie konkretnego punktu, bądź punktów, które uzasadniają jego zastosowanie. Z regulacji art. 66 ust. 1 p.b. wynika, że każda z ww. przesłanek może wystąpić samodzielnie, ale też nie są wykluczone sytuacje, gdy uaktualni się więcej niż jedna z podstaw wymienionych w tym przepisie. Tym bardziej zatem obowiązkiem organu administracji, w ramach obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej wydawanej decyzji, co jest pochodną wiążącej organy zasady legalizmu, jest doprecyzowanie tej podstawy i następnie jej wyjaśnienie z odwołaniem do poczynionych ustaleń i przeprowadzonych dowodów. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy, jako organ II instancji, ponownie orzekający w sprawie i kontrolujący formalną i merytoryczną prawidłowość wydanej decyzji przez organ I instancji, powinien był w sposób szczególnie wnikliwy wyjaśnić kwestię podstawy prawnej wydanej decyzji, gdyż – jak wskazano powyżej – nie wskazał jej organ I instancji w swej decyzji oraz nie wyjaśnił w uzasadnieniu. Organ odwoławczy winien był zatem w ramach kontroli instancyjnej dostrzec powyższe uchybienie organu I instancji i je skorygować, czego nie tylko nie uczynił, ale w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu, błąd ten powielił, dodatkowo wadliwie formułując sentencję decyzji, abstrahującą od rozstrzygnięcia organu I instancji, z którą była immanentnie powiązana. W sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w kwestii obowiązku określonego w punkcie 1, w sytuacji, gdy punkt 1 decyzji organu I instancji składał się z czterech elementów. Brak jest zatem adekwatności obu rozstrzygnięć. Ostatecznie, z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że utrzymał w mocy decyzję w zakresie obowiązku zamontowania grzejnika w łazience lokalu nr 2 przy ul. G. w G., zaś w zakresie pozostałych obowiązków – uchylił decyzję i umorzył postępowanie. Jednakże, tym samym, poza zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego pozostał pkt 2 (zawierający obowiązek przedłożenia oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu nakazanych robót) i 3 decyzji organu I instancji (ustalony termin), w tym w szczególności obligatoryjne orzeczenie w zakresie terminu realizacji obowiązku. Jak wynika z treści cytowanego wyżej art. 66 ust. 1 p.b., obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia wydanego na powyższej podstawie jest określenie terminu wykonania nałożonych obowiązków. Organ odwoławczy nie określił tego terminu, a z sentencji wydanej przez niego decyzji nie wynika, że utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w zakresie jej punktu 3. Wręcz przeciwnie, zakres utrzymania w mocy odnosi się tylko do obowiązku wymienionego w pkt 1 decyzji organu I instancji, a więc w żadnym razie nie dotyczy terminu. W konsekwencji, brak jest obligatoryjnego określenia terminu realizacji nałożonego obowiązku, co czyni wydaną decyzję nie tylko nieprecyzyjną, ale i niewykonalną. Powyższe prowadzi też do wniosku, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w całości. Konkludując, zdaniem sądu, powyższe uchybienia powadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja, jako naruszająca ww. przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 66 ust. 1 p.b. poprzez brak orzeczenia o terminie realizacji obowiązku, powinna zostać uchylona, co też sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) uczynił w punkcie pierwszym wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy prawidłowo sformułuje sentencję decyzji tak, by nie nasuwała żadnych wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia oraz wskaże precyzyjnie jego podstawę prawną, a w uzasadnieniu ją wyjaśni w sposób, jaki wynika z art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy organ uzna, że ustalony stan faktyczny uzasadnia nałożenie obowiązków określonej treści, organ orzeknie również o terminie, w jakim należy je wykonać. Powyższe uchybienia przepisom postępowania czynią przedwczesną kwestię ustosunkowania się do zarzutów skargi, kwestionujących merytoryczną prawidłowość wydanej decyzji. Będzie to możliwe, gdy organ jasno i precyzyjnie sformułuje treść rozstrzygnięcia w taki sposób, który nie będzie wymagał domysłów, a także wyjaśni jej treść na tle poczynionych w sprawie ustaleń w treści uzasadnienia decyzji. O kosztach postępowania sąd nie orzekł w braku stosownego wniosku złożonego przez skarżącą do zamknięcia rozprawy, na którą skarżąca się nie stawiła, będąc prawidłowo zawiadomioną o jej terminie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).