II SA/Gd 607/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. P. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga B. P. na decyzję Wojewody z 4 lutego 2021 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: B. P. pismem z 26 października 2020 r. wniósł do Prezydenta Miasta o wydanie pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr 1 położonym w budynku wielorodzinnym przy ul. B. w S., którego, jak wskazał, jest współwłaścicielem. Do wniosku załączono m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezydent Miasta decyzją z 17 grudnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. P. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem kotła gazowego dwufunkcyjnego w lokalu mieszkalnym nr 1 położonym w budynku wielorodzinnym przy ul. B. w S. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, ponieważ uwzględnił w całości wniosek inwestora. Od decyzji odwołanie wniosła M. P., która poinformowała, że jest współwłaścicielką lokalu mieszkalnego, w którym zaplanowano inwestycję, i nie wyraża zgody na jej realizację. Wojewoda decyzją z 4 lutego 2021 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 17 grudnia 2020 r. w całości i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji błędnie uznał za skuteczne oświadczenie inwestora, B. P., będącego współwłaścicielem lokalu nr 1 w budynku położonym przy ul. B. w S., o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyłącznie bowiem zgoda współwłaściciela lokalu wyrażona w sposób jednoznaczny przedłożona w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę pozwala – w przypadku współwłasności nieruchomości - uznać za skuteczne oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W aktach administracyjnych sprawy nie ma zgody M. P. na dysponowanie przez inwestora lokalem na cele budowlane związane z planowaną inwestycją, a w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta jednoznacznie wskazała ona, że nie wyraziła zgody na wymianę instalacji ani słownie, ani pisemnie. W konsekwencji organ uznał, że należało uchylić decyzję Prezydenta Miasta i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. B. P. w skardze na decyzję Wojewody z 4 lutego 2021 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zarzucił organowi, że uwzględnił odwołanie M. P., choć w dniu jego sporządzenia nie była już ona współwłaścicielką przedmiotowego lokalu. Skarżący powołał się przy tym, na dołączoną do skargi, ugodę z 12 listopada 2020 r. zawartą przed Sądem Rejonowym, oznaczoną sygnaturą [..], na podstawie której lokal mieszkalny będący przedmiotem postępowania przypada w całości jemu. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła zatem, w konsekwencji, osoba nieuprawniona. Skarżący wniósł w oparciu o ten zarzut o uchylenie zaskarżonej decyzji, wniósł także o przeprowadzenie dowodu z ugody z 12 listopada 2020 r. na okoliczność, że M. P. nie jest już współwłaścicielem nieruchomości, nie miała więc prawa do złożenia odwołania. Do skargi dołączono kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego z 12 listopada 2020 r. sygn. akt [..]. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że z przedłożonej ze skargą kopii postanowienia Sądu Rejonowego wynika jedynie fakt umorzenia postępowania o podział majątku wspólnego, natomiast dołączone do postanowienia pismo zatytułowane jako "ugoda" nie zawiera podpisów zainteresowanych, nie jest w nim również wskazana data, z którą współwłasność lokalu ustaje. Wojewoda wskazał też, że w księdze wieczystej nieruchomości, którą sprawdził 22 marca 2021 r., nadal jako współwłaściciele wskazani są B. P. i M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądowej kontroli poddano w niniejszej sprawie reformatoryjną decyzję Wojewody, na mocy której organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 17 grudnia 2020 r. udzielającą skarżącemu pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem kotła gazowego dwufunkcyjnego w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku wielorodzinnym przy ul. B. w S. i odmówił udzielenia pozwolenia na tego rodzaju roboty. Przyczyną odmowy było stwierdzenie, że inwestor – współwłaściciel lokalu nr 1 (w dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę) - nie posiadał wymaganej zgody drugiego współwłaściciela na prace budowalne. Ustalenia te neguje skarżący wskazując, że współwłasność lokalu została zniesiona ugodą sądową z 12 listopada 2020 r. i to jemu przypadł tytuł prawny do całego lokalu, w którym zaplanował roboty budowlane, objęte jego wnioskiem. Zdaniem Sądu orzekającego stanowisko organu odwoławczego zapadło w okolicznościach braku dostatecznej analizy okoliczności związanych z przejściem tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego, co oznacza naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Na wstępie wskazać trzeba, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., i dotyczyło pozwolenia na wykonanie robót budowalnych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym. W związku z tym podnoszona przez Wojewodę kwestia posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane miała kluczowe znaczenie z punktu widzenia tego procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy przewiduje, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć ww. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Powyższe obowiązki są zaś konsekwencją ogólnej zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczonego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Natomiast współwłasność nie jest odrębnym rodzajem prawa rzeczowego i stanowi jedynie odmianę prawa własności, stąd też w ww. definicji legalnej nie wymieniono współwłasności, jako odrębnego tytułu prawnego do nieruchomości. Do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane szczególne znaczenie ma więc sposób uregulowania sfery stosunków wewnętrznych współwłaścicieli - zarządu rzeczą wspólną. Co do zasady kwestie zarządu rzeczą wspólną mogą zostać uregulowane przez współwłaścicieli, w przypadku natomiast braku takiej regulacji, o sposobie zarządu rzeczą wspólną decydują przepisy Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 428/12, dostępny w CBOSA). Jak zaś stanowi art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przy czym, na mocy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.), jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ww. ustawy). W przeciwnym wypadku, gdy liczba takich lokali nie jest większa niż trzy, zastosowanie mają wskazane przepisy Kodeksu cywilnego. Wprawdzie też ustawodawca nie definiuje, jakie czynności stanowią przekroczenie zwykłego zarządu, a art. 22 ustawy o własności lokali zawiera wyłącznie przykładowy katalog takich czynności, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądza się, że budowa obiektu budowlanego, przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości, objętej współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, na co wymagana jest zgoda wszystkich współwłaściciel (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 118/08, dostępny w CBOSA). Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma więc przedmiot przeprowadzonych robót i ich zakres, tj. czy wykracza poza części przynależne tylko właścicielowi lokalu. W związku z tym, jeżeli postępowanie administracyjne w procesie budowlanym będzie dotyczyło wyłącznie części odrębnej własności lokalu to zgoda właścicieli pozostałych lokali nie będzie wymagana, a właściciel takiego lokalu będzie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W przeciwnym wypadku, jeżeli roboty ingerują w części wspólne budynku, konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli, zaś jej brak jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Przy czym zauważyć należy, że powyższe uwagi dotyczą także sytuacji, gdy sam lokal, w którym mają być prowadzone roboty stanowi przedmiot współwłasności – w takim wypadku inwestor, który nie jest jedynym właścicielem, również musi uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli lokalu. Jej brak natomiast stanowi przeszkodę w udzieleniu pozwolenia na wnioskowane roboty. Z taką sytuacją, jak ocenił to organ II instancji, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu jednak, ocena ta została poczyniona z pominięciem istotnych dla niej okoliczności, na które wskazał skarżący w skardze, a które znajdują potwierdzenie w dołączonych do akt sprawy wraz ze skargą dokumentach w postaci: poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wyciągu z protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym, w sprawie [..] z 12 listopada 2020 r. oraz ugodzie z tego samego dnia, zawartej przed tym Sądem. Z ugody tej wynika, że wnioskodawczyni M. P. i uczestnik postępowania B. P. dzielą wspólny majątek w skład którego wchodzi lokal mieszkalny nr 1 w budynku nr [..] przy ulicy B. w S. w ten sposób, że lokal ten przypada B. P. w całości wraz z wyposażeniem. W następstwie tej ugody Sąd Rejonowy postanowieniem z 12 listopada 2020 r., w sprawie o sygn. akt [..] umorzył postępowanie (art. 355 k.p.c.). Wprawdzie, jak wynika z treści księgi wieczystej KW nr [..], prowadzonej dla lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. B. w S., jego współwłaścicielami – na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, są w dalszym ciągu (także w dacie orzekania przez Sąd) B. P. – inwestor i M. P., to jednak nie oznacza, wbrew stanowisku Wojewody, że nie nastąpiło przejście udziału w prawie własności przysługującego dotychczas M. P. na rzecz skarżącego. W ocenie Sądu, przedłożone dokumenty powinny być przedmiotem wnikliwej analizy w ramach rozpatrywania odwołania, ukierunkowanej na ustalenie, czy w dacie rozpoznania odwołania i wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. 4 lutego 2021 r. inwestor nie był jedynym właścicielem lokalu mieszalnego, a zatem – nie byłaby wymagana zgoda współwłaścicielki M. P. na roboty budowlane objęte wnioskiem. W tym celu organ odwoławczy powinien był ustalić, czy postanowienie Sądu Rejonowego z 12 listopada 2020 r., [..] o umorzeniu postępowania w związku z zawarciem przez strony ugody z tej samej daty, stało się prawomocne i czy w związku z tym – nastąpił skutek prawny w postaci przejścia prawa własności udziału do lokalu mieszkalnego na skarżącego. Dopuszczalne jest bowiem uchylenie się od złożonego oświadczenia woli o zawarciu ugody przez złożenie zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania, ale skuteczność zażalenia uzależniona jest od wykazania wady oświadczenia woli (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z 16 lutego 1968 r., II CZ 129/67, OSNCP 1968, nr 8–9, poz. 158). Podkreślić przy tym należy, że wpis prawa własności w księdze wieczystej na skutek zawarcie ugody sądowej ma charakter deklaratoryjny – potwierdza ten fakt, lecz go nie kreuje. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy wpisem deklaratywnym, a mającym charakter wyjątku - wpisem konstytutywnym prawa w księdze wieczystej. Różnica polega na tym, że do nabycia prawa, którego dotyczy wpis deklaratywny, nie jest potrzebny wpis w księdze wieczystej. Wpis ten, dokonany na podstawie dokumentu zawierającego podstawę materialnoprawną (w tym przypadku jest to ugoda), potwierdza jedynie istniejące prawo. Do nabycia prawa objętego wpisem konstytutywnym konieczna jest natomiast zarówno podstawa materialnoprawna (np. umowa), jak i sam wpis w księdze wieczystej. Zatem wadliwie organ odwoławczy połączył przejścia udziału w prawie własności na rzecz skarżącego z wpisem w księdze wieczystej, a nie uprawomocnieniem się ww. orzeczenia z 12 listopada 2020 r. Oczywiście, nie zmienia to faktu, że jak wskazała odwołująca w swym odwołaniu, w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tj. 26 października 2020 r., skarżący nie przedłożył zgody dotychczasowej współwłaścicielki na roboty budowlane, którą powinien był załączyć w świetle jej kategorycznego sprzeciwu. Biorąc jednak pod uwagę przytoczoną wyżej okoliczności zawarcia ugody ze skutkami w sferze stosunków prawnorzeczowych pomiędzy skarżącym a M. P., organ odwoławczy powinien był tą okoliczność uwzględnić, ustaliwszy uprzednio, czy postanowienie z 12 listopada 2020 r. stało się prawomocne. Brak wpisu w księdze wieczystej o przejściu udziału w prawie własności na rzecz skarżącego nie mógł mieć znaczenia przesądzającego. W trakcie postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości dopuszczalne jest bowiem zawarcie ugody sądowej, która – jeśli obejmuje wszystkie elementy danego stanu faktycznego - dochodzi do skutku, gdy współwłaściciele określą sposób zniesienia współwłasności np. przez wskazanie, komu i w jakiej części przypada nieruchomość oraz jaka jest wysokość spłat lub dopłat. Zniesienie współwłasności ugodą sądową jest prawnie dopuszczalne, jeżeli zostaną spełnione warunki substytucyjności ugody, ponieważ nowo powstające skutki prawne rodzą nowe sytuacje prawne (ustanie współwłasności) bądź nowe zobowiązania (dopłaty, spłaty, wydania). Ugoda zaś stanowi tytuł egzekucyjny (por. J. Bodio, 1.4. Przebieg postępowania nieprocesowego w celu zniesienia współwłasności nieruchomości [w:] Egzekucja w celu zniesienia współwłasności nieruchomości w drodze sprzedaży publicznej, Warszawa 2021). Z tych też względów, w ocenie Sądu, skargę należało uwzględnić, bowiem podniesione w niej argumenty co do braku konieczności przedłożenia zgody (byłej) współwłaścicielki na roboty objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wymagały dogłębnej analizy, której zabrakło w okolicznościach sprawy. Tym samym wydana w instancji odwoławczej decyzja jest przedwczesna. Rozpoznając zatem ponownie odwołanie organ odwoławczy ustali, czy faktycznie nastąpiło uprawomocnianie się ww. postanowienia Sądu Rejonowego z 12 listopada 2020 r., a w konsekwencji, czy doszło do skutecznego przejścia prawa własności udziału w lokalu mieszkalnym na skarżącego. W takiej sytuacji bowiem, uznać należy, że doszło też do konwalidowania pierwotnie wadliwie złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po dokonaniu tej analizy organ przesądzi także, czy odwołującej przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu i w zależności od wyniku tej analizy - oceni także, czy na przeprowadzenie robót objętych wnioskiem nie było konieczne uzyskanie zgody pozostałych współwłaścicieli budynku, tj. czy planowana przebudowa będzie ingerować w części wspólne budynku wielorodzinnego. W ocenie Sądu bowiem, roboty dotyczące instalacji wykonywane wyłącznie w jednym (danym) lokalu mieszkalnym, bez ingerencji w części wspólne instalacji, nie stanowią robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Okoliczność ta jednak wymaga oceny przez orzekające w sprawie organy. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekający doszedł do wniosku, że argumentacja skargi była zasadna i jako taka - zdołała podważyć prawidłowość decyzji Wojewody. Organ ten bowiem wybiórczo przeanalizował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i nietrafnie zestawił treść oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania lokalem na cele budowlane z danymi zawartymi w księdze wieczystej nieruchomości, pomijając okoliczność zawarcia, po wniesieniu odwołania, ugody znoszącej współwłasność lokalu mieszkalnego. W konsekwencji, wydana decyzja narusza zarówno przepisy prawa procesowego, o których mowa była powyżej, a także art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiący materialną podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przez organ w sytuacji braku złożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Orzekając ponownie organ odwoławczy uwzględni wskazania, wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia wyroku sądowego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na która to sumę składa się uiszczony w sprawie wpis od skargi.