II SA/Gd 608/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2003 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 lutego 2003 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4, art. 52 oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 104 K.p.a. oraz § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), nakazał A. M. wykonanie w terminie do 30 maja 2003 r. określonych w decyzji czynności dotyczących budynku mieszkalnego z pracownią jubilerską zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działce nr, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem przez: zamurowanie trzech otworów okiennych (klatki schodowej) w ścianie zachodniej, zamurowanie otworu okiennego w pomieszczeniu piwnicznym od strony południowej, dostarczenie orzeczenia technicznego o zgodności wykonania obiektu z przepisami i w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonanie przeróbek określonych w tym orzeczeniu oraz dostarczenie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej obiektu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 9 grudnia 1983 r. dla przedmiotowej inwestycji zostało wydane pozwolenie na budowę, które przeniesione został w dniu 13 września 1988 r. na A. M.. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 września 2002 r. stwierdzono, iż budynek mieszkalny został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Według projektu wymiary budynku winny wynosić 8,02 m x 8,57 m, natomiast stwierdzono, że budynek posiada wymiary 10,61 m x 14,27 m. Ponadto od strony ulicy wybudowano wiatrołap o wymiarach 2,70 m x 3,55 m. W ścianie zachodniej budynku znajdują się trzy otwory okienne klatki schodowej w odległości 2,80 m od granicy działki sąsiedniej nr 646, które kolejno wynoszą: 1,00 m x 1,30 m oraz 0,55 m x 0,80 m. Pod tarasem poza tym wykonano pomieszczenie piwniczne, które od strony południowej posiada otwór okienny o wymiarach 0,27 m x 0,50 m w odległości 3,30 m od granicy działki. Organ wskazuje, iż powyższe odstępstwa naruszają § 12 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia. W trakcie oględzin stwierdzono również istnienie w piwnicy pracowni jubilerskiej. Po analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy ustalono, że dla przedmiotowej działki przewidziana jest zabudowa jednorodzinna z możliwością realizacji (...) rzemiosła nieuciążliwego przy spełnieniu warunków ochrony środowiska i podłączenia do systemu kanalizacji sanitarnej gminy. Przedmiotowy budynek jest podłączony do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej gminy. Ponadto ustalono, że zamontowany do komina wkład ze stali nierdzewnej stanowi odprowadzenie spalin z pieca gazowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. G., który zażądał zastosowania wobec stwierdzonej na działce nr samowoli budowlanej, trybu z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu wskazał, iż niezrozumiałym jest dla niego nie zastosowanie przez inspektorów nakazu rozbiórki w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej. Ponadto podniósł, iż działalność prowadzona przez A. M. nie może zostać zakwalifikowana jako nieuciążliwa, bowiem konsekwencją prowadzenia działalności polegającej na obróbce bursztynu oraz srebra jest wykorzystywanie kadmu do spawania srebra, natomiast do polerowania bursztynu innych szkodliwych substancji, które bez odstojników odprowadzane są do kanalizacji. Ponadto zagrożenie stanowi "autoklaw" – zbiornik, w którym uszlachetnia się surowy bursztyn pod ciśnieniem 100 kg/m2, co stanowi prawdziwą bombę. Skarżący zarzucił także, iż w trakcie kontroli pominięto cokoły od strony zachodniej znajdujące się pod płotem o wysokości miejscami 2,5 m wybudowane na ziemi należącej do gminy oraz że nie odniesiono się do wywozu żwiru ze skarpy należącej również do gminy. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia 19 marca 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach to przypadek inny niż wymieniony w art. 48 Prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania jest budynek, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od ustaleń pozwolenia na budowę, w związku z czym zastosowano wobec niego tryb z art. 51 Prawa budowlanego, obligujący właściwy organ do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ wyjaśnił, iż obróbka bursztynu i srebra nie została zakwalifikowana jako rodzaj przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i wymagające sporządzenia raportu o tym oddziaływaniu lub dopuszczających nałożenie takiego obowiązku w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U. nr 179 poz. 1490). Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. G., w uzasadnieniu której podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu. Zażądał zastosowania w sprawie art. 28 i 48 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, że w uzasadnieniu miał miejsce błąd pisarski dotyczący roku wydania zacytowanego rozporządzenia, polegający na tym, że błędnie podano rok 2000 r., zamiast 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zatem do treści powyższych przepisów Sąd może uwzględnić skargę również z innych powodów niż przedstawione w skardze. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2003 r. naruszają prawo. Przede wszystkim należy wskazać, iż stosownie do zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad (art. 6, 7 i 8) organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnione bowiem sprawy w wyżej wskazanym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. W szczególności, w świetle wydanych decyzji, wątpliwości Sądu budzi prawidłowość ustaleń organów dotyczących stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W aktach administracyjnych znajduje się wyłącznie inwentaryzacja powykonawcza budynku i przyłączy z lipca 1988 r., z której wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jest całkowicie podpiwniczony, a do budynku od strony południowej przylega taras, który również jest podpiwniczony. Tymczasem z protokołu oględzin i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż "odstępstwem od pozwolenia na budowę jest też wykonane pomieszczenie piwniczne pod tarasem". Natomiast w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji stwierdzono, iż odstępstwem od projektu jest "wybudowanie tarasu z wykorzystaniem jego podpiwniczenia na pracownię jubilerską". Wobec braku w aktach sprawy zatwierdzonego projektu budowlanego nie sposób jednoznacznie ustalić na czym faktycznie polegały odstępstwa od tego projektu i czy takim odstępstwem jest wybudowanie tarasu czy też wyłącznie wykonane pomieszczenie piwniczne pod tarasem. Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy tj. inwentaryzacja architektoniczno-konstrukcyjna budynku wraz z oświadczeniem kierownika budowy o zgodności wykonania budynku z warunkami pozwolenia na budowę świadczyć może natomiast o braku w tym zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu. Prowadząc postępowanie organy zobowiązane były szczegółowo ustalić powyższe kwestie. Ustalając natomiast, iż wybudowanie tarasu z pomieszczeniem piwnicznym nie było objęte zatwierdzonym projektem budowlanym organy zobowiązane były ustalić, czy przedmiotowy taras nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej obligującej organy do zastosowania trybu wskazanego w art. 48 Prawa budowlanego bądź, w zależności od daty wybudowania obiektu, odpowiednich przepisów dotyczących samowoli budowlanej zawartej w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). W ocenie Sądu, sam fakt posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę obiektu nie umożliwia zastosowania przepisu art. 48 co do części obiektu i uznania, iż ta część wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej. Wprawdzie prawidłowy jest pogląd organów w zaskarżonych decyzjach, iż wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach to przypadek inny niż wymieniony w art. 48 Prawa budowlanego, to jednak w niniejszej sprawie organy nie ustaliły, czy wybudowanie tarasu nastąpiło jako odstępstwo od projektu, czy jako wybudowanie części obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Oczywistym jest, iż zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie nakładają się na siebie. O tym, że przepisy te dotyczą odrębnych stanów faktycznych świadczy zawarty w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48". Okoliczność ta jednak nie oznacza, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet z odstępstwami, a następnie rozbudował obiekt o tarasy, wiatrołapy, poddasze i inne "części obiektu" zawsze w stosunku do tychże "części obiektu" będzie wyłączony już spod dyspozycji art. 48. W niniejszej sprawie organy obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić prawidłowo treść zatwierdzonego projektu budowlanego oraz istniejący obecnie stan obiektu a następnie ustalić, w jakim zakresie obiekt został wybudowany z odstępstwami od projektu, a w jakim w warunkach samowoli i które elementy obiektu i w jakim zakresie zostały następnie przebudowane bądź dobudowane. Dopiero prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie pozwoliłyby prawidłowo zastosować odpowiednie normy prawa materialnego. Należy również wskazać, iż zadaniem organu administracji publicznej w chwili wszczęcia postępowania jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego z uwzględnieniem treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługiwał także właścicielom nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością A. M.. Tak więc stroną postępowania powinna być również M. G. – żona Z. G. oraz W. J. i R. J.. (vide: oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie). Organ pierwszej instancji ani nie zawiadomił M. G. o wszczęciu postępowania ani też nie doręczył jej wydanej decyzji. Tak samo postąpił organ odwoławczy. Uniemożliwiono jej tym samym aktywny udział w postępowaniu administracyjnym i realizację przysługujących jej uprawnień jako stronie, w tym możliwość wniesienia środka zaskarżenia, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § pkt 4 k.p.a., a mianowicie, że strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy ponadto zaniedbały obowiązek dokładnego ustalenia adresu zamieszkania W. J. i R. J., właścicieli sąsiednich działek. Mimo powrotu korespondencji od tych osób z adnotacją "nie zamieszkuje", "adresat nie znany", "nie ma takiego numeru" nie podjęły one starań w celu ustalenia prawidłowego adresu zamieszkania stron postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), jak również jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98, Lex nr 39458; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1997 r., sygn. akt III SA 1795/95, Lex nr 29916). Powyższe uchybienia uzasadniają uchylenie wydanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonują prawidłowych ustaleń w zakresie wskazanym wyżej zapewniając czynny udział wszystkim stronom postępowania. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 w/w ustawy orzekł, iż uchylone nieprawomocnym wyrokiem decyzje nie mogą być wykonane.