II SA/Gd 608/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2016 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r., art. 119 i art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na E. S. i J. S. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, wynikającego z decyzji z dnia 12 lipca 2010 r., wyznaczając termin 14 dni od daty doręczenia postanowienia do jej uiszczenia wraz z opłatą za wydanie tego postanowienia, pod rygorem ściągnięcia jej w trybie administracyjnej należności pieniężnych, a także do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lica 2016 r. w części obejmującej wezwanie do uiszczenia grzywny i opłaty za wydane postanowienie oraz w części wzywającej do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a także w części dotyczącej nałożenia na E. S. i J. S. grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Organ odwoławczy jednocześnie uchylił to postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oraz uiszczenia grzywny i wyznaczył nowy termin 14 dni dla dopełnienia obu czynności od dnia doręczenia postanowienia organu odwoławczego. We wniesionej do Sądu skardze skarżący J. S. domagał się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2016 r. Skarżący zarzucił brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wskazując, że w dniu 30 lipca 2016 r. zmarła jego żona E. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu podniesionych w niej zarzutów. Kontrolując przedmiotowe postępowanie, Sąd z urzędu dostrzegł, że wniesione do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego zażalenie E. S. i J. S. z dnia 20 lipca 2016 r. nie zostało podpisane ani przez strony, ani też przez wskazanego w treści tego odwołania pełnomocnika, któremu to udzielone pełnomocnictwa dołączono do zażalenia. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednakże tego braku. Poza tym organ odwoławczy doręczył wydane w sprawie postanowienie stronom. Na podstawie art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 64 § 2 Kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 63 § 3 Kpa stanowi, że podanie wniesione na piśmie powinno być podpisane przez wnoszącego. Termin podania obejmuje żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia zgodnie z art. 63 § 1 Kpa. Od spełnienia minimum wymagań formalnych uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej czynności prawnej. Niespełnienie wymagań oznaczenia osoby, od której pochodzi podanie, wskazanie jej adresu, określenie żądania, brak podpisu, uniemożliwia ustalenie zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w sprawie. Bez wskazania osoby, od której podanie pochodzi, jej adresu i podpisu, nie jest możliwa indywidualizacja osoby, która żądanie złożyła, podpis warunkuje bowiem, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnoszącej podanie. Brak podpisu strony, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego poddania. Pismo nie zawierające podpisu w istocie nie wszczyna postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji było wezwanie w trybie art. 64 § 2 Kpa osoby wskazanej w nagłówku do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez jego podpisanie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że złożone w sprawie zażalenie zawierało braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu przed ich usunięciem (art. 33 § 3 Kpa w zw. z art. 64 § 2 Kpa). W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego powinien był wezwać pełnomocnika do podpisania złożonego zażalenia. Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Rozpoznanie bowiem odwołania niepodpisanego przez stronę, stanowi przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck. 2005, 7 wydanie, s. 733). Decyzja wydana w związku z odwołaniem, które nie zostało podpisane narusza art. 63 § 3 kpa i naruszenie to jest rażące (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1075/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi dotyczą również rozpoznania sprawy na skutek niepodpisanego zażalenia. Stosownie bowiem do treści art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 kpa, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Nadto wskazać należy, że z dołączanego do skargi odpisu skróconego aktu zgonu wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego w Gdańsku dnia 1 sierpnia 2016 r. wynika, że E. S. zmarła w dniu 30 lipca 2016 r. Miało to więc miejsce po wydaniu postanowienia nakładającego grzywnę, a przed rozpatrzeniem sprawy na skutek wniesionego przez E. S. i J. S., a także przed wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia z dnia 7 września 2016 r. W orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W wyroku z dnia z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził z kolei, że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie praw, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa). Wskazał przy tym, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stanowisko takie prezentowane było w wyrokach z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06, a także z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 (wszystkie dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że w przypadku skierowania decyzji do osoby zmarłej, decyzja taka obarczona jest istotną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako że rażąco narusza ona prawo. Zgodnie z treścią art. 30 § 1 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawna powstaje i wygasa z mocy samego prawa z chwilą powstania warunków przewidzianych w art. 8 kodeksu cywilnego. I tak, art. 8 § 1 kodeksu cywilnego stanowi, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje w chwili jej śmierci, do tego czasu trwają i podlegają ochronie wszystkie osobiste prawa jednostki. Jak wskazano w doktrynie, śmierć powoduje ustanie podmiotowości prawnej. Fakt śmierci i jej datę ustala się na podstawie aktu zgonu, wystawionego przez właściwy urząd stanu cywilnego, zgodnie z Prawem o aktach stanu cywilnego i przepisami wykonawczymi. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Należy ponadto zauważyć, że to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Nie ma przy tym znaczenia również czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowania sprawą, czy też nie, ani też okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowym. Rozstrzygające znacznie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią podjęte w sprawie decyzje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14, z dnia 13 stycznia 2016r., I OSK 996/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, iż nie można prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Jeżeli zaś doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. do osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zaś wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Powyższe uwagi odnoszą się zarówno do postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak postępowania przed organem odwoławczym. Zakres postepowania przed organem odwoławczym, zgodnie wynikającą z art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, jest bowiem taki sam, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro zatem organ odwoławczy prowadził postępowanie wobec E. S., na skutek wniesionego przez nią zażalenia, a następnie wydał w sprawie postanowienie, które skierował do nieżyjącej już strony, to postanowienie to rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prowadzenie bowiem postępowania administracyjnego z udziałem osoby zmarłej i skierowanie do niej rozstrzygnięcia są uchybieniami tak istotnymi, że w ich wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Będąc zobligowany do stwierdzenia nieważności, Sąd nie miał możliwości merytorycznej oceny zarzutów skargi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty obejmujące uiszczony wpis sądowy. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.