II SA/Gd 609/01

Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Sędziowie: s. NSA Stanisław Nowakowski, s. WSA Alina Dominiak, Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. G. i Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 października 1995r., nr [...] 2. określa, że decyzje wskazane w pkt. 1 nie mogą być wykonane Decyzją z dnia 25 października 1995r. nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a. oraz 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), Prezydent Miasta nakazał Z. i M. G. rozbiórkę częściowo wybudowanego obiektu garażowego oraz pomieszczenia biurowego zrealizowanego pomiędzy działkami K. 25-27 w T. do dnia 30 grudnia 1995r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Z. i M. G. rozpoczęli roboty budowlane zmierzające do wzniesienia garażu oraz pomieszczenia biurowego położonego w T. przy ul. K. 25-27 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 17 października 1996r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. G., Wojewoda uchylił w całości decyzję z dnia 25 października 1995r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji uznał bowiem, iż ze względu na to, iż inwestorzy rozpoczęli roboty ziemne i fundamentowe związane z realizacją wskazanych obiektów już w końcu 1993r., art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na dyspozycję art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Decyzją z dnia 21 marca 1997r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody ego z dnia 17 października 1996r., albowiem art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie może znaleźć zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym. Następnie, na skutek wniosku Z. G., decyzją z dnia 5 maja 1997r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 21 marca 1997r. stwierdzając, iż brak jest podstaw do zmiany stanowiska zawartego we wskazanej decyzji. Akta sprawy wskazywały bowiem, że decyzja Wojewody ego narusza dyspozycję art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane skoro postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostało wszczęte w dniu 9 października 1995r., a budowa nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r.. Dlatego też w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974r. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 czerwca 1999r. sygn. akt IV SA 1037/97, oddalono skargę Z. G. uznając zarzuty skarżącego za nietrafne, a zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Z. G. wywiódł skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 1997r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozbiórki. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2000r., sygn. akt IV SA 397/00, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, iż nie zachodzą ustawowe przesłanki wznowienia postępowania. Decyzją z dnia 31 stycznia 2001r. nr [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), po ponownym rozpoznaniu odwołania Z. G. z dnia 3 listopada 1995r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 października 1994r. w części dotyczącej nakazu rozbiórki oraz uchylił ją w części dotyczącej terminu nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu organ potwierdził zasadność orzeczonego w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki wobec prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych bez wymaganych prawem pozwoleń bądź zgłoszeń. W ocenie organu, art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nadto, organ stwierdził, iż w części określającej termin rozbiórki decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, albowiem nie ma przepisu prawa, który nakazywałby określenie takiego terminu. Organ podkreślił, iż skarżący pomimo toczącego się postępowania administracyjnego oraz braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzili roboty budowlane oraz użytkowali obiekt bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Z. G. oraz M. G. wnosząc o jej uchylenie, albowiem została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Z. G. wskazał, iż roboty budowlane związane ze wzniesieniem zakwestionowanej budowli rozpoczął już w 1993r., a postępowanie administracyjne we wskazanym przedmiocie zostało zainicjowane jeszcze pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Gdyby jednakże uznać zasadność stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1994r., to i tak podstawą orzeczenia powinien być ze względu na upływ 5-letniego terminu art. 49 a nie art. 48 wskazanej ustawy. Skarżąca M. G. podniosła natomiast, iż nie powinna być stroną postępowania w niniejszej sprawie, albowiem nie jest właścicielem nieruchomości, na której obszarze dopuszczono się samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie wskazanych skarg podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skargach. Organy administracji prowadzące postępowanie w I i w II instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należałoby scharakteryzować przedmiot postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym, którego decyzja została zaskarżona w niniejszej sprawie, albowiem w tym zakresie Sąd dopatrzył się uchybień uzasadniających jej uchylenie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej. Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a., nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy jako organ o charakterze reformatoryjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organ odwoławczy powinien powtórnie ocenić materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji organu pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organy pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pomięte przez organ I instancji, jak i te, które po wydaniu decyzji I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. W rozpatrywanej sprawie organ administracji II instancji, wbrew przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego związanego z prowadzonymi robotami budowlanymi na nieruchomości położonej w T. przy ul. K. pomiędzy numerami 25 i 27, na działkach nr [...] i [...], co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych stanowiących podstawę orzekania przez organ II instancji wynikało bowiem, iż obiekt budowlany w postaci garażu oraz pomieszczenia biurowego, którego części dotyczyła zakwestionowana rozbiórka został całkowicie wybudowany. Skarżący Z. G. w toku postępowania wyjaśnił, iż obiekt użytkuje zgodnie z jego przeznaczeniem już od 1998r., a w 2000r. wykonał elewację przedmiotowych obiektów. Z powyższego wynika zatem, iż na etapie postępowania odwoławczego dezaktualizacji uległa orzeczona rozbiórka części garażu i pomieszczenia biurowego, albowiem ze swej istoty byłaby niecelowa i przede wszystkim niemożliwa do przeprowadzenia. W razie bowiem ziszczenia się przesłanek warunkujących rozbiórkę wybudowanego garażu i pomieszczenia biurowego w całości, orzeczona częściowa rozbiórka powinna być zastąpiona rozbiórką całego obiektu. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie organu II instancji powinno było sprowadzić się do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania orzeczenia co do istoty w tym zakresie bądź do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli uznałby, że rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Nadto w ocenie Sądu, organ II instancji w konsekwencji opisanych powyżej uchybień dopuścił się również naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Swobodna ocena dowodów, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Przede wszystkim powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Naruszenie tej reguły procesowej stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane przepisu art. 48 tejże ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Materiał dowodowym zgromadzony w niniejszej sprawie jasno wskazuje na to, iż budowa obiektów objętych samowolą budowlaną nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1995r. Nadto, postępowanie administracyjne w przedmiocie wskazanej samowoli zostało wszczęte z urzędu w dniu 9 października 1995r., a zatem po dniu 1 stycznia 1995r. Wobec powyższego zarzuty skarżącego Z. G. w zakresie błędnego niezastosowania do niniejszego stanu faktycznego przepisu art. 103 ust. 2 powołanej ustawy są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutu skarżącej, iż nie powinna ona być stroną postępowania dotyczącego rozbiórki garażu oraz pomieszczenia biurowego położonego w T. przy ul. K. 25-27, Sąd stanął w niniejszej sprawie na stanowisku, iż organy obu instancji prawidłowo i w zgodzie z dyspozycją art. 10 § 1 K.p.a. prowadziły postępowanie przy udziale skarżącej jako strony. W pierwszej bowiem kolejności wskazać należy, iż na żadnym etapie postępowania, pomimo wykazywanej aktywności w toku sprawy przed organami administracji publicznej (m.in. udział w oględzinach obiektów położonych przy ul. K. pomiędzy nr 25 i 27, obejmujących działki nr 338 i 339), skarżąca M. G. nie kwestionowała swojego udziału w sprawie w charakterze strony. Na żadnym etapie postępowania również nie ujawniono dowodów, które potwierdziłyby okoliczność, że M. G. nie jest współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczy sporna budowa, a tym samym, że nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu. Postępowanie administracyjne prowadzone we wszystkich instancjach, włącznie z postępowaniem sądowoadministracyjnym prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, toczyło się z udziałem Z.a i M.G., którym przypisano przymiot stron z tytułu współwłasności nieruchomości, na której położone są zakwestionowane obiekty budowlane. W tym stanie sprawy podkreślić należy, iż przy tak długotrwałym i rozbudowanym postępowaniu administracyjnym, które miało miejsce w niniejszej sprawie, w razie ujawnienia się jakichkolwiek wątpliwości dotyczących zakresu strony podmiotowej postępowania, orzekający w sprawie w 1999r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z urzędu uwzględniłby zaistniałe nieprawidłowości, czego nie uczynił. Wskazując na powyższe, Sąd odmówił zasadności zarzutom skarżącej podnoszonym w tym zakresie. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylić zaskarżone decyzje. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji dokładnie powinny wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego mające wpływ na zastosowanie przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane w niniejszej sprawie, czyli przede wszystkim ustalić, czy cały obiekt w postaci garażu i pomieszczenia biurowego został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego i tym samym stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną prawem. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.