II SA/Gd 609/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasta od decyzji W. P. z dnia 2 lipca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miasta kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw Gminy Miasta od decyzji Wojewody z 2 lipca 2020 r., nr [..], w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych. Zaskarżoną decyzję wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na podstawie umowy sprzedaży z 19 września 1985 r., rep. A nr [..], w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, J. F. oraz J. B. sprzedali, za cenę 296.079 zł, na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. płk. D. i E. K., oznaczoną jako działki nr [..]-[..] o łącznej powierzchni 1391 m2, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [..]. Nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w związku z budową ulicy płk. D. Pismem z 15 marca 2018 r., J. F., J. B., A. B., A. P. oraz I. B.-R. wystąpili do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działki nr [..]-[..] o łącznej powierzchni 1391 m2, powołując się na brak realizacji celu wywłaszczenia. Postanowieniem z 19 czerwca 2018 r., Wojewoda wyłączył od rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta działającego jako starosta i wyznaczył Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Postanowieniem Sądu Rejonowego z 10 kwietnia 1989 r. (sygn. akt [..]), spadek po zmarłym J. B. nabyli: I. B., A.B. oraz A. P., każdy w 1/4 części spadku. Na podstawie wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego odpisu skróconego aktu małżeństwa (nr [..]) ustalono, że I. B. to obecnie I. B.-R. Na podstawie dokumentacji ewidencji gruntów ustalono, że wywłaszczona nieruchomość, stanowiąca dawniej działkę oznaczoną nr [..] w wyniku przeobrębowania zmieniła numer na [..] (k.m. [..]), a obecnie na skutek przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów oznaczona jest numerem [..] (obr. [..]). Wywłaszczona działka nr [..] aktualnie oznaczona jest numerem [..] (obr. [..]), z kolei działka nr [..], na skutek zmian ewidencyjnych, zmieniła najpierw numer na [..] (k.m. [..]), a następnie na numer [..] (obr. [..]). Jak wynika z oględzin (protokół z 7 stycznia 2019 r.) działka nr [..] stanowi urządzony pas drogowy wraz z chodnikiem oraz zielenią. W dniu oględzin, na tej działce prowadzone były prace ziemne. Działka nr [..] stanowi w przeważającej części zieleń zaś pozostała część terenu jest utwardzona. Z kolei, działka nr [..] zagospodarowana jest pod plac osiedlowy, na którym znajdują się ławki, drzewa, trawa oraz częściowo teren jest utwardzony. W celu odnalezienia dokumentacji wywłaszczeniowej, pozyskania dokumentacji związanej z budową drogi, sposobem zagospodarowania nieruchomości czy uzyskania informacji dotyczących linii rozgraniczających pas drogi publicznej, Prezydent Miasta zwracał się do Archiwum Państwowego, Archiwum Urzędu Miasta, Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta oraz Zarządu Dróg i Zieleni. Przy piśmie z 20 września 2018 r. Prezydent Miasta przedłożył do akt sprawy decyzję z 25 kwietnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzję zmieniającą z 26 marca 2018 r., mocą których, będące przedmiotem niniejszej sprawy działki nr [..] i [..] (obr. [..]) weszły w skład inwestycji realizowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Prezydent Miasta zlecił sporządzenie operatu szacunkowego działki nr [..] (obr. [..]). W lipcu 2019 r., przedłożony został do akt sprawy operat szacunkowy, a 11 grudnia 2019 r. także aneks do niego. Decyzją z 21 stycznia 2020 r., nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł: 1. o zwrocie, w udziale 4/8 na rzecz J. F., w udziale 1/8 na rzecz J.B., w udziale 1/8 na rzecz A. B., w udziale 1/8 na rzecz A. P. oraz w udziale 1/8 na rzecz I. B.-R., wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej niegdyś jako działka nr [..], obecnie stanowiącej działkę nr [..] (obr. [..]), dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym księga wieczysta nr [..], 2. o odmowie zwrotu na rzecz wyżej uprawnionych, wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działki nr [..] i [..], obecnie stanowiącej działki nr [..] i [..] (obr. [..]), dla których prowadzone są w Sądzie Rejonowym księgi wieczyste nr [..] i [..], 3. o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy Miasta, stosownie do przysługujących udziałów, przez J. F., J. B., A.B., A. P. oraz I. B.-R., części zwaloryzowanego odszkodowania odpowiadającego kwocie 6.521,62 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 4. o zabezpieczeniu wierzytelności, w dwukrotnej wysokości kwoty, o której mowa w pkt 3, polegającej na ustanowieniu hipoteki na prawie własności nieruchomości opisanej w pkt 1 na rzecz Gminy Miasta; W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Prezydent powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, uznał art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bieg rozważanych terminów powinien być zatem liczony dopiero od momentu wprowadzenia tych terminów do systemów prawnych. W przypadku art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. - od 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - od 22 września 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz, 1492). Wcześniej bowiem ustawodawca nie przewidywał podobnego ograniczenia. Skoro realizacja celu wywłaszczenia do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie była ograniczona żadnymi terminami, to wskazane w art. 137 u.g.n. terminy 7 i 10 lat, mają zastosowanie jedynie do wywłaszczeń dokonanych po 1 stycznia 1998 r. W niniejszej sprawie do wywłaszczenia doszło w 1985 r., zatem realizacja jego celu nie została ograniczona terminami, o których mowa w art. 137 u.g.n. Organ wskazał, że cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, gdyż w akcie wywłaszczeniowym został bezpośrednio powiązany z budową ulicy płk. D. Postępowanie administracyjne mające na celu odjęcie prawa własności wszczęte zostało na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast z 3 grudnia 1984 r. Jednakże ostatecznie wywłaszczenie zakończyło się zawarciem umowy notarialnej z 19 września 1985 r. oraz umorzeniem postępowania administracyjnego decyzją z 17 października 1985 r. W ramach przeprowadzonych czynności wyjaśniających Prezydent Miasta poszukiwał archiwalnej dokumentacji związanej z procesem wywłaszczenia, dokonał także ustaleń w kwestii stanu zagospodarowania działek będących przedmiotem wniosku, co potwierdza m.in. informacja pozyskana z Zarządu Dróg i Zieleni oraz oględzin nieruchomości. Z dokonanych ustaleń wynika, że wywłaszczenie miało miejsce w związku z przedsięwzięciem pod nazwą "budowa ulicy [..]". Inwestycja została zaakceptowana na podstawie decyzji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej z 30 października 1982 r., która zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny, objęty załącznikiem nr 1, 2, 3, 4 i opis techniczny - na odcinku od ul. W. do ul. K. w P. - gm. K. i miasto G. Ponadto do akt sprawy pozyskano kopię uwierzytelnionego planu realizacyjnego dotyczącego budowy ulicy. Z analizy tego planu wynika, że jedynie wywłaszczona działka nr [..] (obecnie część działki nr [..]) weszła w skład inwestycji związanej z budową ulicy, a pozostałe działki nr [..] (aktualna nr [..]) oraz [..] (aktualna nr [..]) znalazły się poza zakresem opracowania. Do akt sprawy dołączono także kopie sporządzone ze zdjęć lotniczych pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z lat 1996 oraz 2010, które potwierdzają, że teren obecnych działek nr [..] i [..] nie został zagospodarowany pod ulicę płk. D. Z powyższych ustaleń wynika, że jedynie działka nr [..] wykorzystana została na cel uzasadniający odjęcie prawa własności. Organ ustalił, że część działki nr [..] i działka nr [..] zostały objęte decyzją Prezydenta Miasta z 25 kwietnia 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pt. "Rozbudowa ul. płk. D. na odcinku od ul. D. do ul. K. poprzez budowę drogi rowerowej" oraz decyzją zmieniającą z 26 marca 2018 r. Ponadto, zgodnie z informacją uzyskaną z Zarządu Dróg i Zielni działka nr [..] znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy i przeznaczona została pod zieleń przyuliczną. Potwierdzenie powyższego stanowi rysunek do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G., rejon [..] (nr planu [..]) zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr XXVII/630/05 z 26 stycznia 2005 r., z którego wynika, że działka nr [..] położona jest w strefie oznaczonym na planie jako teren drogi zbiorczej [..], a działka nr [..] zlokalizowana jest częściowo w liniach rozgraniczających drogi zbiorcze [..] oraz drogi lokalnej [..]. Organ przypomniał, że zarówno ul. K. jak i ul. Płk D. stanowią drogi powiatowe. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, placów postojowych i parkingów, sieci uzbrojenia terenu, posadowienie drzew i krzewów w ciągu drogi publicznej itp. - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zatem niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał ponadto, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest okoliczność, że działka nr [...] nie jest fizycznie zajęta pod drogę i stanowiąc zieleń przyuliczną. Podstawą uznania, że dana nieruchomość leży w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stanowią o jej przeznaczeniu. Dodatkowo wskazano, że działka nr [...] objęta została decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – drogi rowerowej. Jak wynika z art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwo bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu no realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro od momentu objęcia działki wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej realizacji inwestycji drogowej nieruchomość nie może być przedmiotem obrotu prawnego, to oznacza to, że nie może także podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców. W toku postępowania Prezydent Miasta ustalił, że jedynie działka nr [...] znajduje się poza lokalizacją drogi publicznej, stanowiąc część urządzonego placu osiedlowego (jak wynika z informacji potwierdzonych przez Zarząd Dróg i Zieleni na działce nr [...] zlokalizowany jest częściowo Skwer [..], znajdujący się poza lokalizacją drogi publicznej). Organ uznał, że analiza planu realizacyjnego dotyczącego budowy ul. płk. D. w konfrontacji z aktualnym stanem nieruchomości jak i stanem przedstawionym na zdjęciach lotniczych pozwala z wystarczającą pewnością stwierdzić, że dawna działka nr [..] (obecnie nr [..]) nie została objęta tą inwestycją. Istotna jest również archiwalna dokumentacja pozyskana z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta dotycząca realizacji budowy terenu rekreacyjnego "[..]". Jak wynika z przeanalizowanej dokumentacji, działka nr [..] (uprzednio [..]) była przedmiotem planu związanego z zagospodarowaniem terenu rekreacyjno-sportowego. Plany związane z zagospodarowaniem tego terenu sięgają już roku 1995, kiedy to Rada Dzielnicy zawnioskowała do Urzędu Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zagospodarowanie terenu rekreacyjnego na O., którą wydano 21 listopada 1995 r. Następnie w piśmie z 24 stycznia 1996 r. Rada Dzielnicy zasygnalizowała potrzebę przyznania na ten cel także terenu dodatkowego, m.in. w postaci działki nr [..] i [..], na co w piśmie z 8 lutego 1996 r. Urząd Miejski w G. wyraził swoje poparcie, z zastrzeżeniem, że działka nr [..] położona jest w liniach rozgraniczających ulicę, w związku z tym do czasu planowanej rozbudowy istniejących ulic na dwupasmowe, na terenie tej działki możliwe jest jedynie jej uporządkowanie, bez możliwości dokonywania nakładów o charakterze inwestycyjnym. W marcu 1997 r. Rada Dzielnicy ponowiła swoją prośbę dotyczącą oddania na potrzeby rekreacyjne gruntów przyległych stanowiących m.in. działkę nr [..], bowiem objęte one już zostały planem przestrzennym zagospodarowania terenu - jak wynika z planów stanowiących załącznik do "Planu zagospodarowania terenu "[..]" działki nr [..] oraz [..] zostały przeznaczone odpowiednio na zieleń tymczasową oraz tor do jazdy na rolkach, stanowiąc II etap planowanej realizacji przedsięwzięcia. Jednakże, jak wynika z kolejnej decyzji o warunkach zabudowy z 19 maja 1997 r., teren objęty przedsięwzięciem nie dotyczył działki nr [..]. Organ zauważył, że ze znajdujących się w aktach sprawy planów (map) wynika, że faktycznie planowano na tej działce nawierzchnię utwardzoną, co zdaniem organu odzwierciedla aktualny stan nieruchomości stwierdzony podczas oględzin. Prezydent zauważył, że sposób zagospodarowania terenu mającego stanowić plac do jazdy na rolkach, a obecnie teren m.in. działki nr [..] zobrazowany został na archiwalnych mapach w postaci zaokrąglonych kształtów. W ocenie organu nie da się zaprzeczyć, że potwierdza to obecne zagospodarowanie działki. Zatem teren działki nr [..] nie został wykorzystany dla celu związanego z budową drogi, lecz został zagospodarowany zgodnie z planem związanym z budową "Skweru [..]". Powyższej oceny nie zdołało też podważyć stanowisko Gminy Miasta, wyrażone w piśmie z 31 października 2019 r., zgodnie z którym strona postępowania stoi na stanowisku, by wskazanego celu wywłaszczenia, tj. "budowy ulicy płk. D." nie rozumieć zawężająco. Zdaniem strony, nieruchomość ta mogła być przedmiotem prac budowlanych związanych z szeroko rozumianą inwestycją w postaci realizacji ciągu komunikacyjnego, a więc mogła być zajęta pod ulicę, infrastrukturę towarzyszącą drodze czy też mogła stanowić teren zaplecza budowy, jako miejsce składowania np. materiałów budowlanych. Ponadto, strona wskazała, że nawet jeśli nieruchomość nie jest obecnie zajęta pod drogę publiczną, to nie świadczy to o tym, że nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia, bowiem cel wywłaszczenia należy rozmieć szeroko. Na potwierdzenie, że nieruchomość mogła być wykorzystywana na realizację infrastruktury towarzyszącej czy służyć jako zaplecze budowy Gmina Miasta wskazała, że na mapie archiwalnej, przesłanej przy wniosku o zwrot, działka oznaczona obecnie nr [..] była zabudowana. Jednakże zdaniem Prezydenta Miasta cel wywłaszczenia nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W pojęciu budowy ulicy znajduje się bowiem wszystko, co można potwierdzić widocznymi efektami planowanych działań. Takich działań, organ rozpatrujący sprawę nie dostrzegł na działce nr [..], bowiem jak wynika z dokonanych ustaleń działka zagospodarowana została w ramach projektu "Staw [..]" jako strefa rekreacyjnosportowa. Ponadto, przeciwstawiając argument strony postępowania, jakoby teren przedmiotowej działki w latach 80-tych mógł być chwilowo wykorzystywany na potrzeby prac budowlanych, wskazać należy na archiwalną mapę z 1977 r., z której wynika, że na obszarze tej działki widoczna już była zabudowa (prawdopodobnie nietrwale związana z gruntem). Organ odniósł się jeszcze do kwestii zwaloryzowanego odszkodowania zgodnie z art. 140 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., w związku z czym zlecono sporządzenie operatu szacunkowego. Dla potrzeb wyceny, do określenia wartości nieruchomości według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dacie wywłaszczenia, rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek nieruchomości podobnych nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Wykorzystując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, biegły określił wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] - na kwotę 139.601 zł. Podstawę do wyliczeń stanowiła nieruchomość niezabudowana, która zgodnie z oświadczeniem byłych właścicieli (akt not. Rep A nr [..] z 19 września 1985 r.) stanowiła w dacie wywłaszczenia grunt niezabudowany. Tak więc, umowa sprzedaży, na podstawie której nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa stanowi wiarygodne źródło wiedzy w przedmiocie stanu przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Biegły dokonał także oszacowania wartości nieruchomości według aktualnego stanu i przeznaczenia na datę wywłaszczenia. Wyliczona wartość wyniosła 154.189 zł. Określając wartość nieruchomości według daty na dzień zwrotu uwzględniono także skutek działań podjętych bezpośrednio na tej działce po dacie wywłaszczenia, dlatego wyliczona wartość uwzględnia także nakłady zwiększające wartość nieruchomości, które oszacowano na kwotę 14.588 zł. Do wyceny części składowych zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Organ ocenił wartość dowodową przedłożonego operatu szacunkowego wraz z aneksem stwierdził, że stanowi on wiarygodną informację o nieruchomości stanowiąc tym samym dokument urzędowy. W ślad za stanowiskiem judykatury, organ orzekający nie uwzględnił zwiększenia wartości, gdyż uznał, że poczynione na tej części nieruchomości nakłady nie były związane z celem uzasadniającym wywłaszczenie. Zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n., jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Wywłaszczeniem objęto obszar 1391 m2, a zgodnie ze stanowiskiem Prezydenta Miasta zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli podlegać będzie działka o powierzchni 343 m2. Skoro cena sprzedaży wynikająca z umowy sprzedaży odpowiadała kwocie 296.079 zł, to proporcjonalnie ustalona kwota podlegająca waloryzacji, za obszar obejmujący działkę nr [..] o pow. 343 m2 wyniosła 73.008,69 zł. Wyliczona wartość, w myśl art. 140 ust. 2, podlega zatem waloryzacji. Wywłaszczenie miało miejsce we wrześniu 1985 r., czyli przed 5 grudnia 1990 r., stąd zgodnie z art. 217 ust. 2 wartość należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie może przekroczyć 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Przyjmując powyższe kryteria organ przy obliczaniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania zastosował dostępne na dzień orzekania wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres od daty wywłaszczenia do daty orzekania. Zwaloryzowana (wyliczona) zatem kwota odszkodowania stanowi aktualnie wartość 6.521,62 zł i nie przekracza 50 % aktualnej wartości przedmiotowej działki, zatem należało stwierdzić, że ta kwota stanowi należne do zwrotu Gminie Miasta odszkodowanie. Organ wspomniał jeszcze, że zgodnie z ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Stosownie jednakże tej ustawy zmieniającej, w przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Skoro, do chwili wydania decyzji nie zostały ogłoszone wskaźniki zmian cen nieruchomości, w celu zwaloryzowania kwoty należnego do zwrotu odszkodowania zastosowano dostępne na dzień orzekania roczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, za lata 1985-2019. Prezydent Miasta zwrócił się do stron postępowania, by wypowiedziały się w kwestii ustalenia stosownego zabezpieczenia. Pismem z 17 września 2019 r. wnioskodawcy wyrazili zgodę na zabezpieczenie wierzytelności na rzecz Gminy w formie hipoteki na nieruchomości, zaś Prezydent Miasta, w piśmie z 20 września 2019 r. wyraził pogląd o tym, że nie znajduje podstaw do ustanowienia stosownego zabezpieczenia, z uwagi na brak przesłanek do zwrotu nieruchomości. Jednocześnie, Gmina poinformowała, że w przypadku gdy organ orzekający stwierdzi istnienie przestanek do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, Gmina Miasta nie wnosi zastrzeżeń co do proponowanej formy zabezpieczenia. Obowiązek zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, o którym mowa w art. 140 ust.1 u.g.n. stanowi wierzytelność Gminy Miasta, która jest właścicielem przedmiotowej działki w dacie orzekania i w myśl ust. 2 tego przepisu, wierzytelność ta podlega zabezpieczeniu poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] obr. [..]. Organ wyjaśnił, że brak jest ustawowych wytycznych związanych z koniecznością przedstawienia w treści decyzji procedury naliczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, która jest czynnością jedynie techniczną. Wszelkie dowody i materiały służące potwierdzeniu danego zagadnienia czy okoliczności, zawarte są bowiem w aktach sprawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta, reprezentujący Gminę Miasta, zaskarżając decyzję w części, tj. w zakresie pkt 1, 3 i 4. Decyzją z 2 lipca 2020 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 1, 3 i 4, i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że jego ocenie nie podlegał pkt 2 decyzji dotyczący odmowy zwrotu działek nr [..] i [..], ponieważ ta część nie została zaskarżona i może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w niniejszej sprawie działki nr [..]-[.] nie zostały objęte taką decyzją, lecz nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 u.g.n. Co istotne, zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda przypomniał, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., to okoliczność kiedy ten cel zrealizowano nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Wojewoda zauważył, że wszystkie trzy działki zostały nabyte pod realizację celu - budowa ulicy Płk. D. W toku postępowania odwoławczego organ uznał, że kluczowe jest ustalenie, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [..]. W ocenie Wojewody, Prezydent Miasta wnikliwie zbadał sprawę wykorzystania działki [..] (obecny nr [..]) na cele wywłaszczenia i prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, że działka nr [..] podlega zwrotowi. W odniesieniu do zawartej w odwołaniu argumentacji Gminy Miasta, że nie wyjaśniono "czy na przestrzeni pierwszych lat od wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była na ceł związany z budową (modernizacją) infrastruktury ulicy Płk D. w G." Wojewoda podniósł, że wybudowanie budynku pełniącego funkcję zaplecza dla wykonawcy inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia nie stanowi samo przez się o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro z założenia budynek taki stanowił obiekt tymczasowy, zrealizowany na potrzeby prowadzenia prac, a nie dla realizacji inwestycji stanowiącej ten cel. Przyjęcie takiej możliwości stanowiłoby zastosowanie wykładni rozszerzającej celu wywłaszczenia, co w kontekście jednolitego w tym zakresie orzecznictwa oraz poglądów doktryny prawa byłoby niedopuszczalne. Następnie w kontekście kwoty odszkodowania Wojewoda powołał się na art. 140 ust. 1 i 3, art. 217 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 4, art. 227 u.g.n. i uznał, że w jego ocenie w dalszym ciągu konieczne jest stosowanie wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, ponieważ dopóki Prezes Głównego Urzędu Statystycznego nie ogłosi wskaźników to przepis art. 5 ust. 1 u.g.n. nie będzie możliwy do zastosowania. Wojewoda przypomniał, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się tabela zawierająca waloryzację zwracanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odniesieniu do zawartych obliczeń wskazano, że organ I instancji błędnie rozpoczął waloryzację kwoty odszkodowania tj. 73 008,69 zł od wskaźnika za 1985 r., bowiem kwota ta, zgodnie z aktem notarialnym miała zostać zapłacona w terminie jednego miesiąca od dnia jego sporządzenia, tj. do 19 października 1985 r. W związku z tym, waloryzację należało rozpocząć od roku następnego po roku, w którym miała zostać wypłacona, tj. od 1986 r. Jednocześnie podniesiono, że w akcie notarialnym z 19 września 1985 r. przyznano odszkodowanie w łącznej kwocie 296 079,00 zł, w tym 295 239,00 zł za grunt i 840,00 zł za składniki roślinne. Kwota 73 008,69 zł została obliczona od całej kwoty odszkodowania, tj. zarówno za grunt, jak i składniki roślinne, proporcjonalnie do zwracanej powierzchni. Z akt organu I instancji nie wynika jednak, czy składniki roślinne w dalszym ciągu znajdują się na nieruchomości, co jest istotne, ponieważ zobowiązanie wnioskodawców do zwrotu otrzymanego odszkodowania za rośliny w sytuacji, gdy zostały one zniszczone, zaprzeczałoby zasadzie ekwiwalentności rozliczenia stosunku wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu, że "wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu bezsprzecznie zwiększyła się jej wartość, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w powiększeniu zwaloryzowanego odszkodowania" Wojewoda uznał go za niezasadny stwierdzając, że powiększenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania zwracanego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest możliwe tylko, gdy na nieruchomości zostaną poczynione nakłady dla realizacji celu wywłaszczenia. Nie jest zaś możliwe uwzględnienie przy ustalaniu wysokości tego odszkodowania zwiększenia wartości nieruchomości wynikającego z nakładów niezwiązanych z realizacją celu. Natomiast z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby na działce nr [..] zostały poczynione nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia, zatem brak było podstaw do powiększenia kwoty zwracanego odszkodowania o wartość innych nakładów, jak domagała się tego Gmina. W związku z tym w zaskarżonej decyzji prawidłowo co do zasady ustalono wysokość zwracanego na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania, bez uwzględnienia wskazanych przez stronę nakładów, które nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia. W odniesieniu do oceny operatu szacunkowego z 2 lipca 2019 r., w którym biegły ustalił wartość rynkową prawa własności działki gruntowej z dnia wywłaszczenia na kwotę 144 746,00 zł, a wartość rynkową prawa własności działki gruntowej z dnia wyceny na kwotę 84.721,00 zł., oraz – po uwagach Prezydenta Miasta– aneksu do operatu z 11 grudnia 2019 r., w którym na nowo oszacowano wartość nieruchomości i tak: wartość rynkowa prawa własności działki gruntowej z dnia wywłaszczenia została ustalona na kwotę 139 601,00 zł, natomiast wartość rynkowa prawa własności działki gruntowej z dnia wyceny 154 189,00 zł. Wojewoda stwierdził, że przepisy nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aktualizacji, aneksu czy zmiany operatu szacunkowego. Organ powołał się na orzecznictwo, z którego wynika, że dokonanie korekty wartości działek, istotne dla określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, powinny skutkować sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, a nie korygowaniem dotychczasowego. Można dokonywać potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu, jednakże gdy zachodzi potrzeba korekty (zmiany), wartości nieruchomości powinien być sporządzony nowy operat. W ocenie organu, ani z przepisów u.g.n. ani z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie wynika możliwość aktualizacji, aneksu czy zmiany operatu szacunkowego. Wobec tego Wojewoda stanął na stanowisku, że niedopuszczalne jest aby biegły, w przypadku zmiany wartości oszacowanych nieruchomości, nie przedstawił nowego operatu szacunkowego określającego nową wartość przedmiotu wyceny, a jedynie załączył "Aneks do operatu". W świetle powyższego, z uwagi na liczne zastrzeżenia do operatu, nie można go wykorzystać jako dowodu o wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zatem należy sporządzić nowy operat, lecz niedopuszczalne jest jego sporządzenie na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wobec tego, że brak jest wyceny niezbędnej do orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za działkę nr [..], która została zwrócona spadkobiercom byłych właścicieli, w ocenie Wojewody konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części i ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz ponownej waloryzacji części kwoty odszkodowania. Ponadto Wojewoda uznał za zasadne zarzuty Gminy Miasta dotyczące nie wskazania przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny osób zobowiązanych i odpowiadających im konkretnych kwot, jakie winny one uiścić z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przysługującego Gminie (pkt 3 decyzji) oraz nie orzeczenie w pkt 4 decyzji o zabezpieczeniu wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki na udziałach w prawie własności nieruchomości, nie zaś na prawie własności zwracanej nieruchomości. Zdaniem Wojewody, konieczny do wyjaśnienia, wskazany i opisany w uzasadnieniu decyzji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a ponadto w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a., co uzasadnia rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosła Gmina Miasta, zarzucając jej naruszenie przepisu postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powoływanego przepisu, ponieważ wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, bez potrzeby zbędnego przedłużania postępowania. Gmina Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że Wojewoda skorzystał w nieuzasadniony sposób z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, Wojewoda wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a podnoszone wątpliwości mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 §1 k.p.a. Wskazano, że dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wskazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - zgromadzenia niezbędnych dowodów, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Uchybienia jakie wskazuje organ odwoławczy odnoszą się do nieprawidłowego zgromadzenia w niniejszej sprawie materiału dowodowego przez Prezydenta Miasta, co w konsekwencji skutkowało - w ocenie organu II instancji - naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uznał w tym świetle za mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wnosząca sprzeciw nie zgadza się z takim stanowiskiem, gdyż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające uznać należy za wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zatem ewentualne dodatkowe postępowanie dowodowe może być przeprowadzone na podstawie przepisu art. 136 § 1 k.p.a. i w takim kształcie nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznać należy za dostateczny do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnienie wątpliwości wyrażonych w decyzji nie dotyczy koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem nie zaistniały podstawy do uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odniesieniu do podnoszonej przez organ odwoławczy konieczności ponownego sporządzenia operatu szacunkowego oraz dokonania ponownej waloryzacji części kwoty odszkodowania wypłaconego byłym właścicielom na mocy aktu notarialnego, którą będą zobowiązani zwrócić wnioskujący o zwrot nieruchomości, wskazano, że jest to niezasadne przez wzgląd na realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest obszerny a jego prawidłowa ocena powinna prowadzić do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Dodatkowo wnosząca sprzeciw podniosła, że sporządzenie operatu szacunkowego w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na etapie postępowania odwoławczego nie powoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., gdyż w tym przypadku wycena służy jedynie do określenia, czy wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, do którego zwrotu są zobowiązani byli właściciele lub ich spadkobiercy w przypadku orzeczenia o zwrocie, stosownie do art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przekracza 50% wartości tej nieruchomości. Podniesiono, że operat szacunkowy w żadnej mierze nie wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki finansowe strony postępowania, a jego ewentualne sporządzenie na zlecenie organu II instancji nie pozbawia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy. Należy przy tym zauważyć, że kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego kilkadziesiąt lat temu stanowią niewielki ułamek obecnych wartości nieruchomości. Ponadto, w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przeprowadza się rozprawy administracyjnej, aby umożliwić stronom wypowiedzenie się co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego (jak ma to miejsce w przypadku postępowań o ustalenie i wypłatę odszkodowania), ani operat szacunkowy nie ma żadnego wpływu na ocenę realizacji przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co jest zasadniczym celem tych postępowań. Zatem Wojewoda może, uznając za zasadne sporządzenie w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego, zastosować w postępowaniu odwoławczym art. 136 § 1 k.p.a i sporządzić go w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi I instancji. Analogicznie organ odwoławczy powinien postąpić uznając, że należy dokonać ponownej waloryzacji części kwoty odszkodowania wypłaconego byłym właścicielom wskutek przejęcia nieruchomości, którą zobowiązani będą zwrócić ich spadkobiercy. Dodatkowo wnosząca sprzeciw, która stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, wskazała, że w tej sytuacji zarówno operat nie jest przydatny, jak i jednoznaczne wskazanie osób zobowiązanych i odpowiadających im konkretnych kwot, jakie winny uiścić z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przysługującego Gminie Miasta oraz orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki na udziałach w prawie własności nieruchomości, to czynności, które organ odwoławczy był władny dokonać samodzielnie w razie uznania, że zasadny jest zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres ten został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem kontrola dokonywana przez sąd nie dotyczy zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA). Jak wynika z orzecznictwa, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania jest kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ustalenia ewentualnego zwaloryzowanego odszkodowania. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. były wątpliwości co do kwoty odszkodowania (istnienie roślinności, za którą przyznano odszkodowanie), waloryzacji kwoty odszkodowania (błędne rozpoczęcie obliczania waloryzacji kwoty odszkodowania od wskaźnika za 1985 r.) oraz operatu szacunkowego (brak upoważnienia do sporządzania aneksu do operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego). Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie sąd nie może orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym, sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli odnośnie do prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta, lecz jedynie bada, czy Wojewoda słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast ewentualnie uzupełnić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie i wydać decyzję merytoryczną. Podkreślić przy tym należy, że prawną podstawą wydanej w sprawie decyzji jest art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 i art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej u.s.g.), w oparciu o którą organ I instancji orzekł o zwrocie w stosownych udziałach części nieruchomości wywłaszczonej (tj. dz. nr [..]) z obowiązkiem zwrotu na rzecz Gminy, stosownie do przysługujących uprawnionym podmiotom udziałów, części zwaloryzowanego odszkodowania oraz o odmowie zwrotu części nieruchomości, stanowiącej działki nr [..] i [..] w G. Decyzja została zaskarżona w części dotyczącej orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania, a zatem tylko w tej części podlega kontroli zainicjowanej sprzeciwem. W ocenie sądu, zebrany materiał dowodowy i jego ocena uzasadniały rozstrzygnięcie organu I instancji co do meritum w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia – budowa ulicy Płk. D. - oraz okoliczności jego realizacji na poszczególnych działkach objętych żądaniem zwrotu, tj. nr [..]-[..], przy czym – w ramach zakresu zaskarżenia - sąd podziela ocenę organów obu instancji co do braku realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [..] w G., na której powstał plac osiedlowy (w ramach Skweru [..]). Zebrany materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że na działce nr [.]. w G. nie powstała droga publiczna, a zatem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W tej kwestii też, sąd nie podziela argumentacji sprzeciwu, a w konsekwencji stanowiska o braku potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie. Powyższe z kolei aktualizuje potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego i oceny jego prawidłowości z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa i stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie. W ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzone przez organ odwoławczy wady operatu szacunkowego nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i w pełni uzasadniały zastosowanie art. 136 k.p.a., co z kolei oznacza, że brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej ze względu na stwierdzone wadliwości operatu. W sprawach wywłaszczeniowych operat szacunkowy jest dowodem w sprawie o szczególnym znaczeniu, bowiem od wartości oszacowanej w tym dokumencie bezpośrednio zależy wysokość przyznanego odszkodowania. Co więcej, dowód ten podlega ocenie organów i sądu jedynie pod względem formalnym, gdyż do jego sporządzenia wymagane są wiadomości specjalne posiadane przez rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo, ze względu na specyfikę rynku nieruchomości, operaty szacunkowe szybko mogą się dezaktualizować, stąd też ustawodawca wprowadził art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym co do zasady operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Operat może zostać wykorzystany po upływie tego okresu, o ile rzeczoznawca majątkowy potwierdzi jego aktualności przez nadanie odpowiedniej klauzuli (ust. 4). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ administracji musi wyczerpująco przeanalizować operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem ( por. WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Po 1/19, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się także, że co do zasady zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego po raz pierwszy lub sporządzenia nowego operatu nie może odbywać się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., wykraczając tym samym poza art. 136 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., sygn. I SA/Wa 701/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., II SA/Po 1189/17, CBOSA). Jednak nie oznacza to, że jeżeli operat został sporządzony w postępowaniu przed organem I instancji i nie było zastrzeżeń formalnych co do jego ostatecznej wersji, to organ II instancji nie może skorzystać z takiego operatu czy samodzielnie wnosić o jego aktualizację. Zauważyć bowiem należy, że rolą organu odwoławczego nie jest jedynie ocena dowodów pozyskanych przez organ I instancji w toku postępowania, lecz przede wszystkim samodzielne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy w oparciu o dowody zgromadzone przez organ I instancji i ewentualnie na podstawie dowodów zleconych przez organ odwoławczy w oparciu o art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z kontroperatem innego rzeczoznawcy czy nowym operatem tego samego rzeczoznawcy, lecz z korektą operatu przez jego autora, który nazwał wprowadzenie poprawek "aneksem". Zatem w ocenie sądu nie można uznać, że operat taki jest nieaktualny, niewłaściwy, czy błędny. Korekta ustaleń operatu w następstwie uwzględnienia istotnych okoliczności zgłoszonych przez strony postępowania jest w pełni dopuszczalna i uzasadniona a – wbrew stanowisku organu odwoławczego – nie powoduje konieczności dopuszczania "nowego" dowodu z operatu szacunkowego, czy potraktowania w taki sposób jego skorygowanej wersji. Organ na każdym etapie postępowania ma prawo a nawet obowiązek skonfrontować ustalenia operatu szacunkowego oraz metodykę jego sporządzenia z obowiązującymi przepisami prawa, wzywając biegłego do wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie. Następstwem wyjaśniania tych wątpliwości może też być zmiana ustaleń operatu, o czym należy poinformować strony postępowania. Organ odwoławczy również jest uprawniony do takiej konfrontacji, a w okolicznościach niniejszej sprawy - w sytuacji wątpliwości co do podstaw prawnych przyznania odszkodowania za nasadzenia, a także terminu rozpoczęcia obliczania waloryzacji kwoty odszkodowania (błędne rozpoczęcie obliczania waloryzacji kwoty odszkodowania od wskaźnika za 1985 r.) – miał podstawę do skonfrontowania tych okoliczności w ramach wynikających z art. 136 k.p.a., np. poprzez wezwanie biegłego do ustosunkowania się do tych nieprawidłowości i ich ewentualną korektę. W orzecznictwie sądowym coraz częściej wyrażane jest przekonanie o dopuszczalności sporządzenia operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, bez szkody dla zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok z 14 września 2016 r., sygn. I OSK 2994/15, CBOSA). Podkreślić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem organ I instancji przeprowadził dowód z tego operatu. Tym bardziej zatem, na etapie postępowania odwoławczego, organ II instancji jest uprawniony i zobowiązany do konfrontacji ustaleń tego operatu oraz metody jego sporządzenia w sytuacji, gdy budzą one wątpliwości co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Postępowanie w tym zakresie w pełni mieści się w ramach, jakie nakreśla art. 136 k.p.a. Nie stanowi to zarazem okoliczności, która uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W tym też zakresie sąd uznał, że prawidłowe jest stanowisko sformułowane w sprzeciwie o przekroczeniu przez organ odwoławczy granic orzekania kasacyjnego i uchyleniu się od obowiązku wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. W tych samych ramach organ ten był uprawniony do korekty decyzji organu I instancji w zakresie doprecyzowania udziałów podmiotów zobowiązanych do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz w zakresie orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej nakreślone okoliczności sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz sprzeciwiającej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na co składa się zwrot wpisu od sprzeciwu (100 zł) oraz koszt wynagrodzenia radcowskiego (480 zł). Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.