II SA/Gd 61/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2005 r., nr [...] oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2005 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym orzeczenia nie mogą być wykonane. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2005 r. Nr [...] – utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2005 r. Nr [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia 25 maja 2005 r. oraz postanowieniem z dnia 28 lipca 2005 r.) nakazującej skarżącej oraz A. S.-Z. i A. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej w wymiarach 5,00m x 6,00m + 2,20 x 5,00m, oraz obiektu budowlanego – sanitariatu (w.c.) o wymiarach 0,95m x 1,05m wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. B. (numer mapy 2) gmina K. – domagając się uchylenia wskazanych powyżej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: W trakcie postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że na działce nr [...] w K. B. gmina K., pobudowano wymienione powyżej obiekty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2005 r. Nr [...] (sprostowanym postanowieniem z dnia 28 lipca 2005 r.), wydanym w trybie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowych obiektów na terenie działki wskazanej powyżej oraz nałożył obowiązek na A.- S.-Z., A. Z. oraz na J. K. przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r.: zaświadczenia od Wójta Gminy o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych, wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę- członków właściwej izby samorządu zawodowego; wskazując, iż do projektu budowlanego nie stosuje się- przepisu art. 20 ust.3 pkt 2; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z niewykonaniem powyższych obowiązków, decyzją z dnia 5 maja 2005 r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 25 maja 2005 r. oraz postanowieniem dnia 28 lipca 2005 r.), kontynuując tryb postępowania wynikający z przepisów art.48, organ I instancji nakazał J. K., i A. S.-Z. oraz A. Z. rozbiórkę- przedmiotowych obiektów wzniesionych na terenie działki nr [...] w K. B. bez wymaganego pozwolenia na budowę. J. K. oraz A. Z. wnieśli odwołania od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, iż w toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że na terenie działki nr [...] w K. B. znajdują się- przedmiotowe obiekty budowlane, wybudowane bez wymaganego prawem (art. 28 Prawa budowlanego) pozwolenia na budowę. Przedmiotowe obiekty zgodnie z oświadczeniem strony postępowania powstały latem 1998 r. Wykonanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę- stanowi samowolę-budowlaną, podlegającą przepisom art. 48 Prawa Budowlanego. Stosując procedurę wynikającą z przytoczonych powyżej przepisów, organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie z dnia 25 stycznia 2005 r., nakładając na właścicieli i inwestorów zarazem, A. S.-Z., A. Z. i J.- K., obowiązek przedłożenia w oznaczonym terminie wymienionych powyżej dokumentów. Zgodnie z przepisami art.48 ust 4 Prawa Budowlanego niespełnienie tych obowiązków skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1 tj. wydaniem decyzji orzekającej rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że odwołujący się nie przedłożyli w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w cytowanym powyżej postanowieniu z dnia 25 stycznia 2005 r., zatem podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego było w ocenie organu II instancji prawnie uzasadnione. Odnosząc się- do argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt pobierania przez władze gminne podatku od przedmiotowych obiektów, nie może wpłynąć na zaskarżone rozstrzygnięcie w stosunku do obiektów, które powstały bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowie. Nie można także faktu pobierania podatku od przedmiotowych obiektów uznać za fakt, świadczący o uznaniu ich legalności. W protokole z dowodu oględzin z dnia 6 lipca 2000 r. zawarta jest informacja, że obiekt jest "trwale związany z gruntem za pomocą stóp betonowych". Organ podniósł, iż w odwołaniach zarówno J. K. jak i A. Z. podkreślają, iż przedmiotowe obiekty nie są na stałe powiązane z gruntem i jako takie nie mogą być traktowane jako obiekty budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zakwalifikowanie przedmiotowych obiektów do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do zastosowania innego trybu niż określonego w art. 48 Prawa Budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 12 ustawy Prawu budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa wart. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zatem zgodnie z powyższym przepisem przedmiotowy obiekt budowlany istniejący od 1998 r., nie może być traktowany - pomimo, iż jak twierdzą skarżący jest obiektem tymczasowym - jako obiekt, który na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 wymagałby zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zakwestionowała zasadność wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wskazując, iż na działce nie są prowadzone żadne prace budowlane, które można byłoby wstrzymać. Ponadto w jej ocenie, w przedmiotowej sprawie, zachodzi pięcioletni okres przedawnienia. Podniosła również, iż przed innymi organami administracji toczą się postępowania o zmianę przeznaczenia działki i nie obejmowanie jej ochroną konserwatorską. Skarżąca podała też, iż opłaca podatek od nieruchomości oraz ponownie wskazała na tymczasowy charakteru przedmiotowej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się- do tego zarzutów podniesionych w skardze wskazał, iż organ nadzoru budowlanego ma uprawnienia do wstrzymania budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Powyższe wynika wprost z art. 48 ust. 1 który dotyczy zarówno obiektu, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się- do argumentu strony, że w przedmiotowej sprawie zachodzi 5-cio letni okres przedawnienia organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. (obowiązującego do dnia 11 lipca 2003 r.) nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części a istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Natomiast w przedmiotowej sprawie inwestor nie wystąpił z takim wnioskiem. Jednakże powyższy przepis przestał obowiązywać od dnia 11 lipca 2003r. w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane wprowadzonej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718). Na organie nadzoru budowlanego spoczywa ustawowy obowiązek zbadania przedmiotowej sprawy w oparciu o znowelizowane przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Ponadto organ nadzoru budowanego nie może uwzględniać starań skarżącej przed innymi organami o zmianę przeznaczenia działki i nie obejmowanie jej ochroną konserwatorską. Organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydawania decyzji administracyjnych w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie podejmowania rozstrzygnięć. Stan prawny przedmiotowej działki jest unormowany a ewentualne rozstrzygnięcia organów, o których informuje skarżąca, nie są zagadnieniami wstępnymi (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), od których uzależnione było wydanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 30 listopada 2006 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w oczekiwaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880 ), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Rozpoznając skargę, po podjęciu zawieszonego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Zatem przepis art. 48 w zakresie wskazanym przez Trybunał i w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 r. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W ocenie Sądu jest oczywiste, że wyrok ten ma wprost zastosowanie do sytuacji skarżącej, który w warunkach samowoli wybudował obiekt na terenie na którym w chwili prowadzenia postępowania rozbiórkowego nie ma planu i który w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W chwili obecnej na skutek wydanego przez Trybunał wyroku istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 145 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97 oraz z 25 października 1999 r., II SA 1294/99 ). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145 a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji ( por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Wobec wydania przez Trybunał wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca sąd administracyjny do uchylenia wydanych przez organy decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów, na podstawie powołanych wyżej przepisów, Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje i stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności. O kosztach postępowania rozstrzygnięto odpowiednio do art. 200 w związku z art. 210 § 2 w/w ustawy. Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ administracji. Przy tym ponownym rozpoznaniu organ uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, czyli przyjmie, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zatem w dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji ustali czy dla terenu działki skarżącej obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest bowiem konieczne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia organ zobowiąże skarżącą albo do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżącej należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy zainicjowane jej wnioskiem złożonym w toku postępowania rozbiórkowego, w przypadku gdy do chwili obecnej nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być po upływie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku podjęte przez Wójta (por. art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ).