II SA/Gd 61/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz J.D. kwotę 500zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 grudnia 2008r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Sp. z o. o. w G. pozwolenia na budowę budynku hotelowo – rekreacyjnego na terenie położonym w S. przy ul. [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały podjęte w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 7 lipca 2008 roku, Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora A Sp. z o. o. w G., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku hotelowo - rekreacyjnego na działce nr [...] obr. 35 położonej w S. przy ul. [...].. Decyzja ta nie została doręczona J. D. właścicielce jednej z sąsiednich nieruchomości. J. D. w toku postępowania, pismem z dnia 5 czerwca 2008r. wnosiła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze strony. Pismem z dnia 7 lipca 2008r. organ I instancji udzielił J. D. odpowiedzi, informując ją, że nie jest stroną postępowania. W dniu 23 lipca 2008 r. J. D. wniosła do organu I instancji odwołanie od w/w decyzji, w którym zawarła także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odwołaniu skarżąca wskazała, że informację o wydaniu decyzji powzięła w dniu 22 lipca 2008 r. w czasie bytności w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta, gdzie wskazano jej, że decyzja jest już prawomocna. Wojewoda w następstwie powyższego odwołania w dniu 5 grudnia 2008 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że organ I instancji nie uznał skarżącej za stronę postępowania, nie brała ona udziału w postępowaniu, a w konsekwencji nie doręczono jej przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że organ I instancji przyjmując, iż skarżąca nie jest stroną, gdyż jej nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji nie zanalizował całości argumentacji skarżącej, czym uchybił art. 107 § 3 k.p.a. II SA/Gd 61/09 Wojewoda wskazując, że podstawą umorzenia postępowania odwoławczego było wniesienie przez J. D. odwołania po terminie i niemożność jego przywrócenia wywiódł co następuje: Zgodnie z przepisem art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania strony z odwołania w tym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego czy organ ogłosił ją wszystkim stronom. Wojewoda wskazał, ze decyzję doręczono inwestorowi w dniu 7 lipca 2008r. i wyjaśnił, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie stronie, która brała udział w postępowaniu. Zatem złożenie przez osobę nie będącą stroną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...] stała się decyzją ostateczną nie może skutkować prowadzeniem postępowania odwoławczego przez organ II instancji. Dlatego wnioskowane postępowanie odwoławcze – jako nie spełniające przesłanek formalno prawnych do jego prowadzenia – należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. Nadto Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest na wniosek strony, złożony w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania decyzji organu II instancji wznowienie postępowania w celu weryfikacji ostatecznej decyzji organu I instancji. J. D. w skardze do sądu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...]. Skarżąca zarzuciła: - bezpodstawne przyjęcie, ze nieruchomość będąca jej własnością nie leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę, co spowodowało nieznanie skarżącej za stronę postępowania, - bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...] uprawomocniła się 21 lipca 2008r., oraz naruszenie przepisów: - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, wobec błędnego przyjęcia, że skarżąca II SA/Gd 61/09 nie jest stroną postępowania, co pozbawiło ją możliwości udziału w tymże postępowaniu oraz spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności, - art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez zaniechanie ustalenia kręgu osób, które posiadają interes prawny i przysługuje im status strony , - art. 58 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu przysługuje wyłącznie stronie, której doręczono decyzję, - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy I zaniechania przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie – w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, co umożliwiłoby uznanie skarżącej za stronę postępowania, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, powodu których części dowodów (przedstawionych w pismach skarżącej z dnia 05.06.08r. oraz 16.06.08r.) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody podał, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, organ I instancji postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 26 stycznia 2009r. umorzył postępowanie, gdyż uznał, że wniosek złożyła skarżąca, która nie była stroną postępowania. Ta decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania wznowieniowego została uchylona przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Wydane przez organ rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Pogląd organu o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego zainicjowanego w istocie pismem skarżącej z dnia 23 lipca 2008 r. ( zatytułowanym odwołanie i zawierającym "z ostrożności" wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia ) jest błędny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ujawnił się natomiast dodatkowy istotny problem nie związany z wykładnią prawa materialnego ( Prawa budowlanego ), lecz z zastosowaniem przepisów postępowania administracyjnego. II SA/Gd 61/09 Kwestia dotyczy prowadzenia dwóch postępowań administracyjnych ( postępowania zwykłego przed organem II instancji i postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego ) w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej. Z oświadczenia pełnomocnika Wojewody na rozprawie wynika, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...] na wniosek skarżącej postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009r. organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 26 stycznia 2009r. umorzył postępowanie, gdyż uznał, że wniosek złożyła skarżąca, która nie była stroną postępowania. Ta decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania wznowieniowego została uchylona przez organ odwoławczy. Z uwagi na to, że warunkiem uruchomienia trybu wznowieniowego jest ostateczność decyzji administracyjnej organ rozpatrujący "odwołanie" z dnia 23 lipca 2008r. winien szczególnie wnikliwie zbadać charakter wniesionego przez skarżącą pisma i ustalić czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oczywistym jest, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. W przypadku gdy "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" składa podmiot, który uważa, że jest stroną w sprawie pomimo iż nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Sytuacja ta jest bowiem bardziej skomplikowana niż przypadek wniesienia spóźnionego odwołania ( z wnioskiem o przywrócenie terminu ) przez stronę, której decyzję doręczono. W takiej sytuacji na skutek przywrócenia terminu dochodzi do "uchylenia" przymiotu ostateczności decyzji, a właściwym trybem rozpoznawania sprawy jest wówczas tryb postępowania zwykłego odwoławczego, który co do zasady ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznej. Inaczej jest natomiast w sytuacji gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji. Podmiot ten nie uchybia terminowi. Termin bowiem liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział II SA/Gd 61/089 w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ( por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581 ). Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi że jest stroną w sprawie następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym ( wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja z art. 138 § 1 pkt 3 kpa ) albo w postępowaniu wznowieniowym ( w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 kpa ). Rozstrzygnięcie o tym w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów ani decydowania o tym z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono ( przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności ) czy po tym terminie tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane ( odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek o wznowienie...itp. ), rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania. Jest oczywistym, że przywrócenie terminu odnosi się do sytuacji w której osoba zainteresowana uchybia terminowi. Instytucja ta nie jest ani odpowiednikiem wznowienia postępowania ani nie może być zamiennie stosowana przez organy celem zapewnienia poszanowania praw strony, której pozbawiono udziału w sprawie. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda powinien w pierwszej kolejności ustalić czy pismo skarżącej z dnia 23 lipca 2008 r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono. Jeżeli tak to w następnej kolejności winien rozpatrzyć odwołanie bez konieczności odnoszenia się do postawionego z ostrożności wniosku o przywrócenie terminu. W ramach tego postępowania powinien ocenić legitymację skarżącej do bycia stroną w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. II SA/Gd 61/09 Jeżeli natomiast okaże się że skarżąca wniosła "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" od decyzji ostatecznej to organ powinien uznać je za wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Wobec tego, że zaskarżona decyzja zostały wydana z naruszeniem art. 105 § 1 kpa oraz w zakresie wskazanym wyżej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa Sąd orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.