II SA/Gd 613/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Z. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 8 sierpnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), z dnia 24 lipca 2018 r., w przedmiocie wykonania określonych robót budowalnych w celu doprowadzenia robót do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy i odtworzenie części stropu w miejscu istniejącego otworu między piwnicą a parterem. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr 2 i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod tym lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy, w budynku przy ul. J. w S. Decyzją z dnia 11 maja 2016 r. organ stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, a postępowanie odwoławcze od tego orzeczenia zostało umorzone decyzją WINB z dnia 23 marca 2016 r. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn.. akt II SA/Gd 271/16 WSA w Gdańsku uchylił zarówno decyzję WINB jak i poprzedzającą ją decyzję PINB wskazując, że roboty budowlane polegające na wybudowaniu spornego otworu w stropie pomiędzy kondygnacją piwniczną a parterem oraz wykonanie schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy, zostało dokonane w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w części obejmującej te roboty. Decyzją GINB z dnia 8 października 2013 r. utrzymano bowiem w mocy decyzję Wojewody z dnia 28 marca 2013 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta z dnia 23 kwietnia 2004 r. dotyczącej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przewidzianych w piwnicy pod lokalem nr 2 w przedmiotowym budynku. W konsekwencji, w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w obrębie piwnicy, do której inwestor nie posiadał tytułu prawnego, aktualna pozostała stwierdzona przez Wojewodę nieważność pozwolenia na budowę z 24 kwietnia 2004 r. Według WSA nie znajduje też żadnego potwierdzenia w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy stanowisko organów, że przedmiotowe roboty zostały objęte pozwoleniem na budowę z 7 czerwca 2010 r., co wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do nich przepisów art 50 i 51 Prawa budowlanego. Fakt uwzględnienia tych robót w zatwierdzonej dokumentacji projektowej w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy w sytuacji stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego, na mocy którego je wykonano, co przesądza w istocie o zaistnieniu w zakresie tych robót samowoli budowlanej. W związku z tym, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy określić zakres wadliwie wykonanych robót oraz ustalić prawidłowo krąg stron postępowania naprawczego, w szczególności należy zbadać, czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. Dopiero po wyczerpującym ustaleniu ww. faktów, organy rozważą zastosowanie w analizowanych okolicznościach faktycznych i prawnych reguł wynikających z art. 50-51 Prawa budowlanego, kierując się przy tym wykładnią prawa materialnego zaprezentowaną przez sąd. Ponownie prowadząc postępowanie PINB zobowiązał Z. S. do przedłożenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie udzielenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, tj. zgody na wykonanie otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (piwnicą i parterem) w obrębie lokalu nr 2 i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod tym lokalem oraz wykonanie w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy w budynku. Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, że decyzją z dnia 23 kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta udzielił najemcy lokalu – B. G., pozwolenia na przebudowę lokalu użytkowego na funkcję sauny z barkiem gastronomicznym w lokalu położonym w S. przy ul. J. Zatwierdzony projekt budowlany wskazywał, że objęty przebudową lokal jest dwupoziomowy: parter i połączone z nim schodami wewnętrznymi piwnice. Przebudowa piwnic i lokalu zlokalizowanego na parterze budynku oraz zmiana funkcji tych pomieszczeń,objęte były zatwierdzoną dokumentacją projektową, z której wynikało, że w pomieszczeniu piwnicznym zaprojektowana była sauna sucha, sauna mokra z pomieszczeniem natrysków, pokojem wypoczynkowym, przebieralnią oraz pomieszczeniem technicznym. W tym celu planowane było wykonanie ścianek wewnętrznych lekkich w pomieszczeniach piwnicznych oraz wykonanie wentylacji mechanicznej. Dokumentacja ta nie przewidywała wykonania innych, poza wyżej opisanymi, robót budowlanych w pomieszczeniach piwnicznych. Z kolei do zawiadomienia o zakończeniu ww. budowy Z. S. przedłożył rysunki z naniesionymi zmianami wykonanych robót w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji, z których wynikało, że zmianie uległa szerokość oraz kształt schodów prowadzących z pomieszczeń piwnicznych na parter lokalu, w wyniku czego nastąpiła zmiana przeznaczenia pomieszczeń piwnicznych. Mając to na uwadze PINB stwierdził, że zakres niniejszego postępowania obejmuje roboty budowlane, dla wykonania których stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę. W związku z tym zastosowanie znajdą przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że w toku ponownie prowadzonego postępowania nie została przedłożona uchwała Wspólnoty w sprawie udzielenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, brak jest podstaw prawnych do usankcjonowania wykonanych robót budowlanych z uwagi na brak zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane ingerujące w elementy wspólne budynku. W konsekwencji PINB w decyzji z dnia 24 lipca 2018 r. nakazał inwestorowi doprowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr 2 i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod tym lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ul. J. w S., do stanu poprzedniego poprzez: rozbiórkę schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy prowadzących z lokalu nr 2 oraz odtworzenie części stropu w miejscu istniejącego otworu pomiędzy I i II kondygnacją (piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr 2 i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod tym lokalem. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora WINB decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja projektowa, zatwierdzona decyzją Prezydenta z dnia 7 czerwca 2010 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na połączeniu dwóch lokali gastronomicznych położonych w S. przy ul. J., nie obejmowała prac związanych z wykonaniem otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr 2 i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem oraz wykonanych w tym schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy, co przesądza o zaistnieniu w zakresie tych robót samowoli budowlanej. Fakt samowolnego wykonania powyższych robót uzasadnia wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ponieważ wykonanie robót budowlanych w stropie budynku, który należy do części wspólnych budynku, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, konieczne było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli. Z akt sprawy wynika, że wezwany dwukrotnie w toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor nie przedłożył wymaganej uchwały Wspólnoty, a posiadane przez organ kopie uchwał wskazują, że dotyczyły one tylko zgody na korzystanie i przypisanie do lokalu nr 2 pomieszczeń piwnicznych zajmowanych przez współwłaścicieli lokalu nr 2 p. W związku z tym, skoro inwestor nie przedłożył omawianej zgody, to brak było podstaw rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast zasadne było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nakazując doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu poprzedniego. W skardze strona wskazała, że posiada uchwały Wspólnoty na prowadzenie działalności gospodarczej w lokalu i przyległej piwnicy. Logicznym jest według skarżącego, że wspólnota wyraziła zgodę zarówno na prowadzenie działalności, jak i na otwór w stropie, gdyż otwór ten był już tam wcześniej. Co więcej, za prowadzenie działalności Wspólnota zobowiązała stronę do wpłacenia 15.000 zł na fundusz remontowy. Także decyzja Urzędu Miasta na prowadzenie działalności wiązała się z tą piwnicą i tym otworem. Zdaniem skarżącego, gdyby spornego otworu nie byłoby w stropie, to nie byłoby w ogóle możliwe korzystanie z pomieszczeń piwnicznych. Skarżący oświadczył, że chce dogłębnego wyjaśnienia sprawy przed sądem z udziałem świadków i biegłych z zakresu budownictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r. uczestnicy postępowania, A.B. i G. B., wnieśli o jej oddalenie. Wskazali, że nie są prawdziwe twierdzenia, iż Wspólnota kiedykolwiek wyrażała zgodę na wykonanie otworu w stropie między piwnicą a parterem. Nie jest też prawdą, jakoby skarżący kiedykolwiek płacił Wspólnocie za możliwość wykonania tego otworu. Na dowód, że otworu w stropie nie było "zawsze", jak twierdzi skarżący, uczestnicy przedłożyli archiwalne projekty budynku. Również z dokumentacji powykonawczej z 2 maja 1993 r. nie wynika, aby w stropie był otwór czy też istniały sporne schody. To oznacza, że otwór został wykonany bez wymaganego pozwolenia między rokiem 1993 a 2004 i obecnie został nawet powiększony. Odnośnie do twierdzeń, że bez otworu w stropie nie byłoby możliwe korzystanie z piwnicy uczestnicy wskazali, że wejście do piwnic jest z klatki schodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem, poddano w niniejszej sprawie decyzję WINB utrzymującą w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu poprzedniego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis stanowił podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji, w sytuacji, gdy inwestor nie wykona obowiązków nałożonych nań w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania m.in. nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Tryb naprawczy znajdzie zaś zastosowanie m.in. do robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a więc w szczególności w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a później - w trakcie budowy - stwierdzono zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. nieważność pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 litego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 494/18, dostępny w CBOSA). Z taką sytuacją, w ocenie sądu, mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że rozstrzygające w sprawie organy procedowały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 271/16 WSA w Gdańsku uznał, że w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w obrębie piwnicy, do której inwestor nie posiadał tytułu prawnego, aktualna pozostała stwierdzona przez Wojewodę nieważność pozwolenia na budowę z 24 kwietnia 2004 r. Jednocześnie nie znajduje żadnego potwierdzenia w okolicznościach faktycznych i prawnych stanowisko, że przedmiotowe roboty budowlane zostały objęte pozwoleniem na budowę z 7 czerwca 2010 r., gdyż wykonanie schodów do pomieszczeń piwnicznych nie było przedmiotem zatwierdzonego w tej decyzji opracowani projektowego. W konsekwencji WSA uznał, że roboty budowlane polegające na wybiciu spornego otworu w stropie pomiędzy kondygnacją piwniczną a parterem oraz wybudowaniu schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy, wykonane zostały w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w części obejmującej te roboty. Brak jest zatem przeszkód do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowalnego w niniejszym stanie faktycznym, który przesądza o zaistnieniu w zakresie tych robót samowoli budowlanej. Przy czym, w wypadku wykonania obiektu częściowo legalnie, a częściowo nielegalnie, organ musi ustalić zakres prac wykonanych w sposób nielegalny, gdyż zakres ten determinuje tryb, w jakim organ nadzoru powinien prowadzić postępowanie. W wyroku tym zaakceptowano również sytuację, w której możliwe jest posiadanie interesu prawnego i statusu strony postępowania nie tylko dla Wspólnoty Mieszkaniowej, ale również indywidualnie dla członka Wspólnoty, w tym przypadku obecnie uczestników postępowania A. B. i G. B., których skargę WSA rozpoznawał w sprawie sygn akt II SA/Gd 271/16. W świetle powyższego wyroku organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę dokonały ustaleń co do zakresu robót wykonanych nielegalnie, tj. na podstawie pozwolenia, co do którego następnie stwierdzona została jego nieważność, prawidłowo uznając, że w sprawie zastosowanie znajdzie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego. Zdaniem sądu przeprowadzona przez organy analiza pozyskanych w toku postępowania materiałów projektowych do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 kwietnia 2004 r. i z dnia 7 czerwca 2010 r. wykazała, że roboty polegające na wybudowaniu spornego otworu w stropie między kondygnacją piwniczną a parterem oraz schodów wewnętrznych do piwnicy nie zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę z roku 2010, lecz to z roku 2004, które jednakże właśnie w tym zakresie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ex tunc. Jak wynika z akt sprawy, pozwolenie na budowę z 23 kwietnia 2004 r. obejmowało przebudowę lokalu użytkowego na funkcję sauny z barkiem gastronomicznym w lokalu nr 2 w budynku przy ul. J. w S. Z projektu adaptacji lokalu użytkowego do funkcji sauny zatwierdzonego ww. decyzją wynika, że lokal objęty pozwoleniem jest dwupoziomowy, obejmuje parter i połączone z nim schodami wewnętrznymi piwnice (vide: k. 1 akt organu, teczka "2010"). Prace wykonywane na podstawie tego pozwolenia zostały zakończone w marcu 2010 r., przy czym jak wynika z zawiadomienia inwestora o zakończeniu robót, w trakcie prac dokonano zmian, polegających m.in. na zmniejszeniu szerokości i kształtu schodów prowadzących z pomieszczeń piwnicznych na parter lokalu (vide: k. 11 akt organu. teczka "2010"). Z kolei pozwolenie z 7 czerwca 2010 r. dotyczyło połączenia dwóch lokali gastronomicznych nr 1 i 2 w budynku przy ul. J. w S. Jak wynika z zatwierdzonej tą decyzją dokumentacji, projektowane zmiany ograniczają się jedynie do połączenia lokali poprzez wykonanie dwóch nowych otworów w ścianach oddzielających odrębne lokale. Ponadto w opisie prac wskazano: odtworzenie zamurowanych drzwi z pozostawionym istniejącym nadprożem i likwidacja jednego z WC, otwór na nowe drzwi z nowym nadprożem oraz ogólny remont i prace wykończeniowe, przebudowa wentylacji. Pozostałe elementy bez zmian – wejścia do lokali i układ wszystkich pomieszczeń (poza likwidowanym WC i pomieszczeniem socjalnym). Na rysunku rzutu parteru, w lokalu nr 2 w pomieszczeniu oznaczonym 0.13 – sala, uwidoczniono schody prowadzące do pomieszczeń piwnicznych. Mając to na uwadze trafnie uznały organy nadzoru budowlanego, że wybicie otworu w stropie między parterem lokalu nr 2 a pomieszczeniami piwnicznymi mieszczącymi się poniżej oraz wykonanie schodów wewnętrznych do piwnic objęte było pozwoleniem z roku 2004 r., a nie z roku 2010 r. Fakt, że na rysunkach dołączonych do projektu budowlanego z roku 2010 r. uwidoczniono sporne schody nie oznacza bowiem, że roboty w tym zakresie objęte były pozwoleniem zatwierdzającym ów projekt. Przeciwnie, decyzja z 2010 r. zatwierdzała roboty opisane w przedłożonym projekcie, gdzie jednoznacznie wskazano, że obejmować one będą jedynie połączenie lokali nr 1 i nr 2 w budynku, co nastąpi poprzez wykonanie dwóch nowych otworów w ścianach oddzielających dotychczas odrębne lokale, a także odtworzenie zamurowanych drzwi i likwidacją WC oraz wybicie nowego otworu drzwiowego między pomieszczeniem socjalnym (oznaczonym na rysunku 0.9) i komunikacją (oznaczoną na rysunku 0.7.). W zakresie projektowanych prac nie przewidziano natomiast wykonania otworu w stropie i schodów wewnętrznych miedzy lokalem nr 2 i piwnicami. Oczywistym jest natomiast, że na rysunku projektu autor zobowiązany był uwidocznić istniejący stan pomieszczeń, w tym istniejące schody wewnętrzne do piwnic, lecz fakt ten nie oznacza, że zatwierdzone decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. roboty obejmowały wybicie spornego otworu w stropie i wykonanie schodów do piwnic. Tym bardziej, że analiza porównawcza projektu robót z 2004 r. i z 2010 r. wskazuje, iż stan schodów uwidocznionych na rysunku projektu z 2010 r. odpowiada stanowi, jaki zaistniał na skutek wykonania robót w oparciu o pozwolenie z roku 2004 z odstępstwami w zakresie zwężenia ich szerokości. Jak wynika bowiem z rysunku zmian dołączonego do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych z dnia 16 marca 2010 r., schody po ich wykonaniu z odstępstwami posiadały szerokość 95 cm i długość 290 cm i takie same wymiary uwidoczniono na rysunku do projektu zatwierdzonego decyzją z 7 czerwca 2010 r. Jednocześnie nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, jakoby sporny otwór istniał w stopie między kondygnacjami zawsze, gdyż przeczy temu zebrana dokumentacja. W szczególności, z opracowania projektowego z maja 1993 r. dla adaptacji mieszkań budynku do funkcji handlowej wskazano, że w lokalu nr 2 dokonano adaptacji na sklep muzyczny bez uzgodnienia i zezwolenia zainteresowanych urzędów oraz bez wcześniejszego projektu. Przy czym, dokonując adaptacji nie naruszono żadnego elementu konstrukcji budynku. Istniejący strop nad piwnicą przenosi w sposób bezpieczny nowe obciążenia z funkcji sklepowej. Z dołączonego do opracowania rysunku jednoznacznie wynika, że w lokalu nr 2 nie znajdował się otwór w stropie ani schody prowadzące z tego otworu do piwnicy. W związku z tym, że stanowisko skarżącego nie znajduje oparcia w materiale dowodnym, brak jest więc podstaw do kwestionowania opisanych ustaleń organów nadzoru w zakresie wykonania spornych robót. Wobec tego ponownie orzekając w sprawie organy nadzoru budowlanego wykonały wskazania sądu zawarte w wyroku sygn. akt II SA/Gd 271/16 i ustaliły zakres prac wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę z 23 kwietnia 2004 r. w części, w jakiej decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie wyjaśniające wykazało natomiast, że prace te dotyczyły wykonania otworu w stropie między pomieszczeniami piwnicznymi a lokalem nr 2 oraz schodów wewnętrznych prowadzących do tych piwnic. W konsekwencji też trafnie uznano, że sporne roboty budowlane należy objąć postępowaniem naprawczym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Prowadząc natomiast postępowanie naprawcze w tak zakreślonych granicach, organ musiał stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia kontrolowanych robót do stanu zgodnego z prawem lub do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie, rozważając możliwość usankcjonowania samowolnie wykonanych robót w omawianym zakresie zasadnie organy stwierdziły, że w tym celu konieczne jest zbadanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie może budzić wątpliwości, że kwestia tego prawa jest kluczowa w toku procedury naprawczej, gdyż w przeciwnym razie mogłoby dojść do zalegalizowania robot wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Zatem organ nadzoru w ramach czynności dowodowych powinien badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym tytuł ten powinien odpowiadać zakresowi wykonanych przez inwestora robót i w zależności od okoliczności sprawy kwestia ta powinna być rozważana także w kontekście ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.), dalej jako u.w.l. Jeżeli bowiem zakres prac ingeruje w część wspólną budynku, to obowiązkiem organu nadzoru jest wezwanie inwestora do przedłożenia wymaganej zgody pozostałych współwłaścicieli wyrażonej w przewidzianej prawem formie. Natomiast brak ustaleń w tym zakresie bądź niespełnienie tego wymogu skutkuje w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się zatem do tej kwestii, również spornej w niniejszej sprawie, wskazać należy, że w przypadku tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych do podjęcia w stosunku do części wspólnych budynku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (art. 22 ust. 2 u.w.l.). Natomiast czynnością przekraczającą zwykły zarząd jest m.in. udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego (art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l.). Zatem dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/16, dostępny w CBOSA). Budynek przy ul. J. w S. jest budynkiem wielorodzinnym (11 samodzielnych lokali mieszkalnych zgodnie z księgą wieczystą [..]), w którym funkcjonuje tzw. duża wspólnota, i którego części wspólne są przedmiotem współwłasności. Sporne roboty budowlane zostały wykonane w części wspólnej budynku, tj. w stropie pomiędzy kondygnacjami i piwnicy pod lokalem nr 2. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.w.l., w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi danego lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi natomiast grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zatem umowa o ustanowienie odrębnej własności lokalu powinna określać w szczególności rodzaj, położenie i powierzchnię lokalu oraz pomieszczeń do niego przynależnych, a także wielkość udziałów przypadających właścicielom poszczególnych lokali w nieruchomości wspólnej (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.l.). Jak wynika z treści księgi wieczystej [..], prowadzonej dla lokalu mieszkalnego nr 2, lokal ten składa się z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i spiżarni o łącznej powierzchni 88,9900 m2, usytuowanych wyłącznie na parterze i nie wynika z tego dokumentu, aby piwnica o powierzchni 55, 27 m2 znajdująca się pod lokalem stanowiła pomieszczenie do niego przynależne. Takich ustaleń, że piwnica pod lokalem nr 2 ma status części wspólnej nieruchomości, dokonał zarówno GINB w decyzji z dnia 8 października 2013 r. stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z dnia 23 kwietnia 2004 r. w zakresie robót w pomieszczeniach piwnicznych budynku, jak również sąd w wiążącym organy wyroku sygn. akt II SA/Gd 271/16. Wobec tego na prowadzenie robót w pomieszczeniach piwnicznych, w tym wykonanie w nich schodów wewnętrznych łączących te pomieszczenia z lokalem mieszkalnym na parterze, jako czynności przekraczających zwykły zarząd, wymagane było uzyskanie uchwały wyrażającej zgodę pozostałych współwłaścicieli. Natomiast płyta podłogowa (strop) między lokalami mieszkalnymi czy też między mieszkaniami a pomieszczeniami piwnicznymi stanowiącymi część wspólną, jako element konstrukcyjny budynku również nie stanowi części budynku służącej do wyłącznego użytku właścicieli lokali, lecz służy do ogólnego użytku mieszkańców (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt I ACa 484/13, LEX nr 166078). Nie może też budzić wątpliwości, że wybicie otworu w stropie lokalu położonego na parterze i wykonanie schodów do piwnic stanowiących część wspólną może stanowić potencjalne zagrożenie dla konstrukcji budynku oraz oddziaływać na pozostałe lokale w budynku, np. poprzez zmianę akustyki i rozprzestrzeniania się hałasów pochodzących z piwnic niedostępnych dotychczas z lokalu na parterze. Także więc wykonanie tych robót warunkowane było podjęciem uchwały, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.w.l. W świetle tego sąd wojewódzki zgadza się ze stanowiskiem organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było legitymowanie się przez inwestora zgodą wyrażoną w formie uchwały Wspólnoty na wykonanie robót budowlanych w zakresie wybicia otworu w stropie między piwnicami a lokalem nr 2 i wykonanie schodów wewnętrznych, gdyż ingerowały te roboty w części wspólne budynku, a ich wykonanie może zagrażać interesom pozostałych współwłaścicieli, co przekracza zakres zwykłego zarządu. Prawidłowo więc wezwano skarżącego do przedłożenia uchwały wyrażającej zgodę na wykonanie spornych robót, a wobec niewykonania obowiązku w tym zakresie trafnie organy zastosowały sankcję z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Oceny tej nie zmienia argumentacja skarżącego wskazująca, że dysponuje on uchwałami Wspólnoty na prowadzenie działalności gospodarczej w lokalu i przyległej piwnicy. W ocenie sądu czym innym jest akceptacja przez pozostałych współwłaścicieli funkcjonowania w lokalu czy pomieszczeniach piwnicznych działalności gospodarczej, a czym innym ich zgoda na wykonanie robót budowlanych, które ingerowały w części wspólne i mogły stanowić zagrożenie dla interesów właścicieli pozostałych lokali mieszkalnych. Dla postępowania naprawczego i możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót istotne jest natomiast wyłącznie uzyskanie zgody wspólnoty na ich wykonanie. Co więcej, zgoda, o której mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego musi być wyraźna, a nie dorozumiana i dotyczyć konkretnych robót budowlanych, a nie ich późniejszych skutków np. w postaci funkcjonującego lokalu użytkowego. W związku z tym nie sposób zaakceptować stanowiska, że uchwały wyrażające zgodę na bezterminowe korzystanie przez skarżącego z pomieszczeń piwnicznych i przypisanie pomieszczenia piwnicznego do lokalu aktem notarialnym mogły zastąpić uchwałę wyrażającą zgodę na wykonanie spornych robót przekraczających zakres zwykłego zarządu częściami wspólnymi. Tym bardziej, że z całości zebranego materiału dowodowego wynika, iż pozostali współwłaściciele od początku wyrażali swoje obawy nie tyle co do samej działalności prowadzonej przez skarżącego i zajmowania przez niego pomieszczeń piwnicznych, lecz wykonanych przez niego robót. W tym stanie rzeczy, wobec prawidłowego ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, organy zasadnie zastosowały do nich tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego, a w ramach tego postępowania przyjęły, że sporne roboty ingerowały w części wspólne budynku, wobec czego na ich wykonanie konieczne było uzyskanie zgody pozostałych współwłaścicieli wyrażonej w przewidzianej przepisami formie. Natomiast z uwagi na fakt, że inwestor w zakreślonym terminie nie przedłożył wymaganej dokumentacji, zaś uchwały wskazane w postępowaniu odwoławczym nie mogły stanowić wymaganej prawem zgody, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.w.l., organy prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, orzekając obowiązek wykonania robót mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego. Nieposiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkuje bowiem niemożnością sanowania stwierdzonych nieprawidłowości w postępowaniu naprawczym, a co za tym idzie koniecznością wydania orzeczenia w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie są w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych, jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, winny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1708/19, dostępny w CBOSA). Zasadniczym kryterium decydującym o zastosowaniu jednej z decyzji procedury naprawczej jest więc możliwość doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodności z przepisami prawa. Jeśli nie ma takiej możliwości, organ nadzoru wydaje decyzję restytucyjną nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę bądź, jeśli to możliwe, doprowadzenie robót do stanu poprzedniego. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie, ze względu na brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie było możliwości doprowadzenia spornych robót do stanu zgodnego z prawem. Niemniej jednak w okolicznościach sprawy możliwe było doprowadzenie robót do stanu poprzedniego, co nastąpi poprzez rozbiórkę schodów wewnętrznych prowadzących do piwnicy z lokalu nr 2 i odtworzenie części stropu między tym lokalem a piwnicą, wybitego w celu wykonania ww. schodów. W związku z tym orzeczony obowiązek należy uznać za uzasadniony. Reasumując, sąd stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także do wskazań i oceny prawnej wyrażonych w wyroku sądu z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 271/16. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena materiału dowodowego dokonane przez organy znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo też ustalono krąg stron postępowania administracyjnego przyjmując, że małżonkom B., właścicielom lokalu nr 6, położonego bezpośrednio na lokalem nr 2, przysługuje przymiot strony, niezależnie od tego, że stroną postępowania jest również Wspólnota Mieszkaniowa przedmiotowego budynku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.