II SA/Gd 614/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. I SA/Gd 614/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia 19 września 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał W. i W. W. rozbiórkę budynku garażowego, zlokalizowanego przy w G. ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że obiekt został wybudowany w 1988 r. bez pozwolenia na budowę. Budynek ten nie spełnia podstawowych warunków technicznych w zakresie lokalizacji, odprowadzania wód opadowych oraz ochrony przeciwpożarowej, określonych w § 156 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). W odwołaniu W. i W. W. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji wskazując, że obiekt nie jest budynkiem garażowym ale budynkiem gospodarczym, co potwierdza protokół wizji lokalnej, przeprowadzonej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 2 kwietnia 1999 r. Zdaniem odwołujących się, w zaskarżonej decyzji nie wykazano aby przedmiotowy budynek powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a wydane przez Państwową Straż Pożarną opinie odnosiły się wyłącznie do wymagań jakim powinien odpowiadać garaż, a nie budynek gospodarczy. W odwołaniu podkreślono, że budynek został wybudowany w 1988 r. za zgodą właściciela sąsiedniej działki – F. Ł., co według informacji uzyskanej w tamtym czasie od władz miejskich było wystarczające dla legalnego postawienia budynku. Odwołujący się wskazali, iż od ukończenia budowy upłynęło więcej niż 5 lat, zatem w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. rozbiórka przedmiotowego budynku nie mogła już być nakazana. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 listopada 2000 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na znaczne braki postępowania wyjaśniającego. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez uczestników postępowania E. D. i Z. D. - właścicieli sąsiedniej nieruchomości Nr [...], należącej uprzednio do F. Ł.. Wskazując na zasadność podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia o rozbiórce, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji odwoławczej. W ocenie skarżących zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający dla wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2000 r. Wskazując, że wydanie decyzji odwoławczej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo nie przeprowadził go w znacznej części, Sąd podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające I instancji było dotknięte jedynie niewielkim brakami, które organ winien uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 13 lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 września 2000 r., nakazującą W. i W. W. rozbiórkę budynku garażowego. W uzasadnieniu wskazano, że wybudowany w 1988 r. bez pozwolenia na budowę, budynek posiada od strony nieruchomości sąsiedniej drewnianą ścianę, obłożoną stalową blachą, konstrukcja dachu jest wykonana z profili stalowych, przykrytych płytami poliestrowymi ze spadkiem w stronę nieruchomości Nr [...], frontowa ściana posiada wmontowaną stalową bramę garażową z drewnianym wypełnieniem, a w ścianie południowej znajduje się otwór okienny i otwór drzwiowy. Organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń organu I instancji zawartych w protokole oględzin z dnia 24 sierpnia 2004 r. wynika, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany jako budynek gospodarczy, posiada wymiary 7,70 m na 2,50 m i znajduje się w odległości 0,20 - 0,75 od granicy i w odległości 3,80 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości Nr [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że brak pozwolenia na budowę oraz zagrożenie pożarowe wyczerpują przesłanki nakazania rozbiórki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ podkreślił, że wbrew stanowisku inwestorów ukończone w 1988 r. roboty budowlane wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 Prawa Budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do twierdzeń odwołania, iż decyzja o rozbiórce garażu została orzeczona w odniesieniu do obiektu, który garażem nie jest, organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt w różnych okresach pełnił rolę garażu oraz budynku gospodarczego. Organ uznał, że dla dokonania oceny, czy obiekt spełnia warunki techniczne, nie mogą mieć zastosowania regulacje dotyczące garaży, gdyż aktualną funkcją obiektu jest funkcja gospodarcza. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy budynek nie spełnia warunków technicznych dotyczących usytuowania budynków gospodarczych, o których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Został on bowiem wykonany z materiałów łatwopalnych, jest położny w odległości 3,80 m od sąsiedniego budynku mieszkalnego oraz posiada jednospadowy dach o nachyleniu w stronę granicy, przez co powoduje zarówno zagrożenie pożarowe, jak i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla nieruchomości Nr [...]. W skardze na powyższą decyzję W. W. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, iż przedmiotowy obiekt nie jest w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego ani garażem, ani budynkiem gospodarczym, ale niezwiązaną trwale z gruntem drewnianą wiatą, obłożoną z zewnątrz płytami stalowymi, nieposiadajacą instalacji elektrycznej, wodociągowej, czy grzewczej ani też fundamentów. Skarżąca stwierdziła, iż obiekt ten od czasu wybudowania niezmiennie służył przechowywaniu narzędzi ogrodniczych i zakwestionowała stanowisko, iż stanowi on zagrożenie dla ludzi, mienia czy środowiska. Nadto wskazała ona, iż na budowę obiektu nie było konieczne uzyskanie pozwolenia i podniosła zarzut błędnego niezastosowania art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r., wyłączającego możliwość orzeczenia rozbiórki z uwagi na upływ 5 lat od zakończenia budowy. Skarżąca oświadczyła, iż protokół z dnia 24 sierpnia 2004 r. nie został jej udostępniony co, uniemożliwiło jej ustosunkowanie się do jego treści. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzi określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania. W sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego, stronami postępowania winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, posiadają oni bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kwestii istnienia lub usunięcia obiektu budowlanego posadowionego na ich nieruchomości. Właścicielami nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] byli W. W. i W. W., którzy brali udział w postępowaniu przed organem I instancji i do których skierowano orzeczony decyzją z dnia 19 września 2000 r. nakaz rozbiórki. W. W. zmarł 2 października 2000 r. (dowód: odpis aktu zgonu k. 61). Jego spadkobiercy A. K. i M. W. nie brali udziału w prowadzonym przed organem II instancji postępowaniu, co narusza wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony. Odnośnie zarzutów skargi wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.), jest bezzasadny. Budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Stosownie do art. 103 ust. 2 Prawo budowlanego z 1994 r., przepis art. 48 tej ustawy nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem jej wejścia w życie ustawy, a więc przed 1 stycznia 1995 r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Do obiektów takich nie stosuje się również art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu wyłączającym możliwość nakazania rozbiórki obiektu, w przypadku upływu 5 lat od dnia zakończenia budowy. Organ administracji właściwie zatem dokonywał oceny prawnej stanu faktycznego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zarzut, że organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń odnośnie charakteru obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce, jest uzasadniony. Podnoszona w skardze okoliczność czy przedmiotowy obiekt budowlany jest związany z gruntem nie została bowiem przez organ wyjaśniona. Charakter obiektu będącego przedmiotem postępowania ma znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i wskazania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego sformułowania. Niewyjaśnienie okoliczności sprawy w tym zakresie narusza przewidziany w art. 7 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący niedoręczenia jej treści protokołu z dnia 24 sierpnia 2004 r. Przepisy k.p.a. nie przewidują obowiązku doręczenia stronie z urzędu odpisu protokołu, a z akt nie wynika, by skarżąca przed wydaniem zaskarżonej decyzji występowała do organu z wnioskiem o takie doręczenie. Nadto wskazać należy, iż skarżąca było obecna przy sporządzaniu protokołu i go podpisała, zarzut, iż nie został on stronie udostępniony nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Zarzuty dotyczące braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu i wyrażenia zgody na budowę przez użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości są bezzasadne. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie robót budowlanych można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z przepisów § 19 ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.) wynika, iż budowa takiego obiektu, zarówno związanego jak i niezwiązanego trwale związanych z gruntem, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podnoszony przez skarżącą fakt wyrażenia zgody na wzniesienia obiektu przez użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości ani w dacie budowy obiektu ani w chwili orzekania przez organ administracji nie miał wpływu na ocenę legalności budowy. Nadto wskazać należy, iż, zgoda ta została wyrażona jedynie przez F. Ł., podczas gdy z odpisu z księgi wieczystej nieruchomości wynika, że użytkownikiem wieczystym nieruchomości była również K. Ł. (vide: k. 11 akt administracyjnych) Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie odwoławcze z udziałem wszystkich stron postępowania, dokona ustaleń faktycznych odnośnie charakteru obiektu budowlanego i mając na uwadze, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu strony mogą składać wnioski dowodowe i podnosić nowe zarzuty, dokona ustalenia okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy i ich oceny prawnej. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wobec uchylenia decyzji, jej wykonanie, w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwej i naruszało prawa skarżącej.