II SA/Gd 615/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia 5 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z 22 sierpnia 2012 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia T. K. dotyczącego rozbiórki sieci wodociągowej o średnicy 500 mm na działce nr [...] przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2012 r. T. K. zgłosił zamiar rozbiórki znajdującej się na jego działce sieci wodociągowej na odcinku zaznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do zgłoszenia. Organ uznał, że sieć wodociągowa o średnicy 500 mm jest siecią magistralną, w związku z czym planując roboty dotyczące rozbiórki odcinka takiej sieci należy złożyć wniosek o pozwolenie na dokonanie przebudowy. Wniosek taki wymaga załączenia projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, a także złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponadto z uwagi na brak planu miejscowego do wniosku należy załączyć decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K. domagając się uchylenia decyzji w całości. Odwołujący się podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego oraz przepisy k.p.a. tj. art. 6, 7, 77, 107 § 3 oraz 28. Zdaniem odwołującego przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się on do robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1. Przepis ten nie odnosi się do treści art. 31 tej ustawy, a na tej podstawie odwołujący dokonał zgłoszenia robót rozbiórkowych. Odwołujący się uznał nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę w sytuacji, gdy żaden przepis nie przewiduje wydania takiej decyzji za działanie niezgodne z zasadą praworządności. Zdaniem odwołującego się z treści decyzji nie wynika jaki stan faktyczny został w sprawie ustalony i jakimi przesłankami kierował się organ wnosząc sprzeciw do zgłoszenia. Dodatkowo podniósł, że decyzja doręczona została także "A" Sp. z o.o. która nie jest stroną tego postępowania. Decyzją z 5 października 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie uznając, że sprzeciw został wniesiony zasadnie, jednakże oparty został na niewłaściwych przesłankach. Zdaniem Wojewody, co do zasady organ I instancji winien, przyjmując zgodnie ze zgłoszeniem, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest rozbiórką sieci wodociągowej, wnieść sprzeciw i nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 31 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 art. 31, jeżeli rozbiórka tych obiektów może wpłynąć na pogorszenie stosunków wodnych, warunków sanitarnych oraz stanu środowiska. W opinii organu odwoławczego nie ulega jednak wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie przedsięwzięcie polegające na przecięciu magistrali wodnej o średnicy 500 mm, transportującej wodę pitną, spowoduje odcięcie odbiorcy od dostaw wody i może w konsekwencji pogorszyć warunki sanitarne przez uniemożliwienie np. mycia lub spłukiwania nieczystości. Będąca przedmiotem zgłoszenia inwestycja nie może być zatem traktowana jako rozbiórka z uwagi na okoliczność, że rurociąg magistralny jest budowlą zdecydowanie większą niż wskazany w zgłoszeniu fragment. Po usunięciu wskazanego odcinka reszta budowli nadal musi pozostać czynną magistralą wodną i jako taka nie może zostać pozbawiona zasilania w wodę. Organ odwoławczy uznał, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ustalone zostaną warunki przecięcia rurociągu, ewentualne zagrożenia dla odbiorców wody pitnej i środowiska, a także nastąpi wyjaśnienie stanowiska właściciela magistrali w kwestii zgody na realizację planowanych robót budowlanych. Wbrew stanowisku inwestora przedmiotowy rurociąg magistralny nie należy bowiem do właściciela terenu, lecz do właściwego przedsiębiorstwa wodociągowego. Stosownie do postanowień art. 49 § 1 ustawy kodeks cywilny urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Celem cyt. wyżej art. 49 jest wprowadzenie wyjątku od zasady superficies solo cedit. Jeżeli wymienione w tym przepisie urządzenia przesyłowe (rury, przewody energetyczne), jako służące do doprowadzania (dostarczania) płynów różnego rodzaju, pary, gazu, energii elektrycznej itp. lub do ich odprowadzania, stanowią część przedsiębiorstwa lub zakładu, to mimo znajdowania się na gruncie lub w budynku nie stanowią ich części składowych, a tym samym nie stanowią własności właściciela nieruchomości. Skargę na powyższą decyzje złożył T. K., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania, ponieważ w sprawie nie zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 oraz art. 8 k.p.a. oraz naruszenie przez oba orzekające organy art. 7, art.77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez organ II instancji dotyczył art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo skarżący wskazał na skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w niniejszym postępowaniu, co narusza art. 28 k.p.a. Skarżący podkreślił, że utrzymana została w mocy decyzja wnosząca sprzeciw do zgłoszenia i nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na przebudowę, gdy tymczasem organ odwoławczy uznał, że bezpodstawne jest nałożenie obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Dodatkowo obie decyzje nie są zgodne z przepisem art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, który nie przewiduje nałożenia na osobę występującą ze zgłoszeniem rozbiórki obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, że wskazany do rozbiórki odcinek rurociągu transportuje wodę pitną i należy do właściwego przedsiębiorstwa wodociągowego, a rurociąg wchodzi w skład przedsiębiorstwa. Tymczasem na okoliczność tych twierdzeń brak jest jakichkolwiek dowodów, co powoduje, że należy uznać te twierdzenia za gołosłowne. Wedle informacji posiadanych przez skarżącego żadna z trzech firm wodociągowych działających na terenie G. nie jest właścicielem tego rurociągu, a to oznacza, że rurociąg jest nieczynny i prawo jego własności przysługuje właścicielowi terenu. Dalej skarżący wskazał, że w treści uzasadnienia organ drugiej instancji przeprowadził wywód, w którym wykazuje, że odkopanie fragmentu rurociągu, przecięcie go, wyjęcie wyciętego fragmentu, zaślepienie pozostałości i zasypanie wykopu jest czynnością wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Wedle oceny skarżącego, uznanie zgłoszonych robót rozbiórkowych za roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę w równym stopniu narusza zasady logicznego rozumowania, jak i przepisy art. 29 w związku z art. 3 punkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Końcowo skarżący podniósł, że organy administracji nie podały żadnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "A" sp. z o.o. Wobec tego kierowanie do "A" sp. z o.o. zaskarżonej decyzji nie tylko nie ma podstaw prawnych, ale również narusza dobra osobiste wnioskodawcy chronione na podstawie przepisów art. 23 ustawy kodeks cywilny nie wspominając o karalnym naruszeniu przepisów art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W piśmie z 6 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego zgłaszając swój udział w sprawie wskazał, że z mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że przez działkę skarżącego biegnie rura, a nie że płynie nią woda. Do pisma skarżącego załączone zostało pismo "A" sp. z o.o. z 10 stycznia 2013 r., adresowane do Urzędu Miejskiego w G., w którym "A" sp. z o.o sprzeciwiła się uznaniu jej za właściciela magistrali wodociągowej o średnicy 500 mm biegnącej przez działkę nr [...] obręb 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Argumentacja organu drugiej instancji została podzielona przez skład orzekający w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja utrzymująca w mocy decyzję w sprawie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania rozbiórki przez skarżącego. Zgłoszona inwestycja polegać miała na rozbiórce sieci wodociągowej o średnicy 500 mm na działce nr [...] w obr. 001 przy ul. [...] w G. W tym miejscu należy wyjaśnić, czego organy obu instancji w sposób wyraźny nie zaakcentowały, że powszechną zasadą jest – jak stanowi to art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) - że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem przypadków określonych w art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego, gdzie określono jedynie odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. Natomiast w art. 31 Prawa budowlanego uregulowano szczególny rodzaj robót budowlanych - rozbiórkę obiektu budowlanego, na którą także co do zasady wymagane jest pozwolenie. Od tej zasady w art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego ustanowione zostały wyjątki. Przepis ten przewiduje możliwość dokonania rozbiórki bez pozwolenia jedynie budynków i budowli niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską, o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości oraz obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Uwzględniając wyżej wskazane regulacje należy wskazać, że trafnie organ drugiej instancji uznał, że w stosunku do robót budowlanych polegających na rozbiórce części przedmiotowego rurociągu nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie mieszczą się one w katalogu robót rozbiórkowych objętych zgłoszeniem. Zasadnie w stosunku do planowanego zamierzenia zastosowany został przepis art. 30 ust. 6, który w punkcie pierwszym przewiduje obowiązek wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia. W kwestiach nieuregulowanych w art. 31 cytowanej ustawy odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 30, ponieważ zgłoszenie rozbiórki niczym się nie różni od zgłoszenia budowy oraz wykonywania robót budowlanych, do których zaliczana jest rozbiórka obiektu budowlanego (A. Gliniecki, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 279). Skład orzekający w niniejszej sprawie także stoi na stanowisku, że planowana inwestycja objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji w sprawie zastosowanie znajdzie regulacja przepisu art. 30 Prawa budowlanego. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 tego prawa nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek wniesienia sprzeciwu, jeśli organ ten uzna, że zgłoszenie dotyczy budowy (rozbiórki) lub robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród sytuacji określonych w przepisach art. 29 - art. 31 ustawy Prawo budowlane nie znajduje się zakres robót budowlanych, określonych we wniosku T. K., polegających na rozbiórce odcinka sieci wodociągowej o średnicy 500 mm. Zatem nie zachodzi w sprawie przypadek, który potraktowany jest przez ustawodawcę jako wyjątek od ogólnej reguły, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej przepis art. 30 ust. 7 stanowi, że w decyzji wnoszącej sprzeciw może organ nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli realizacja zgłoszonych robót budowlanych lub budowy (a także rozbiórki) może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z powyższego wynika zatem, że przepis art. 30 ust. 7 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi samodzielną podstawę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie, gdy realizacja określonego obiektu lub robót budowlanych bądź rozbiórka może spowodować pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych. A z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem dokonanie rozbiórki odcinka wodociągu na długości działki inwestora spowoduje uciążliwość dla odbiorców wody w postaci zaprzestania jej dostawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić stronie należy, że jakkolwiek organy nie przytoczyły treści przepisów przewidujących odstępstwo od powszechnej powinności uzyskania pozwolenia na budowę, to całokształt sprawy oraz wywody uzasadnienia wskazują na właściwe wnioski, że zakres robót budowlanych dotyczących rozbiórki sieci wodociągowej na działce przy ul. [...] w G., bez względu na rodzaj przyjętej przez organ I instancji kwalifikacji tych robót nie uprawniał strony - w świetle powołanych przepisów - do rozpoczęcia planowanego zamierzenia, bez uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę. Nie miały przy tym wpływu na rozstrzygnięcie sprawy argumenty skarżącego, że jedna ze spółek wodociągowych działających na terenie G., której zostało przypisane prawo własności przedmiotowej sieci wodociągowej wskazała, że nie włada tą siecią. Przyznać należy, że bezzasadnie rozstrzygnięcie w sprawie zostało doręczone jednej ze spółek wodociągowych. Podkreślenia wymaga, że zgłoszenie zamiaru wykonania jakichkolwiek robót budowlanych nie powoduje wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zatem w postępowaniu tym nie biorą udziału inne osoby oprócz inwestora. Organ dokonuje weryfikacji formalnej i materialnej zgłoszenia oraz załączonej dokumentacji, nie prowadzi zaś żadnego postępowania dowodowego. Dla rozpoznawanej sprawy oznacza to brak możliwości prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego, stąd też nie mógł organ ten dokonać ustaleń co do osoby właściciela wodociągu. Chybione zatem pozostają zarzuty dotyczące naruszenie przez organ I instancji przepisów k.p.a., gdyż znajdują one w postępowaniu zastosowanie od momentu wydania decyzji o sprzeciwie, a nie w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie. W świetle powyższych rozważań, pomimo dostrzeżonych braków uzasadnienia w zakresie przytoczenia stronie przepisów art. 29 – art. 31 Prawa budowanego, należy przyjąć, że organy prawidłowo przyjęły, że wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę na realizację prac ujętych we wniosku skarżącego, a zatem nie ma w sprawie podstaw do uznania, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego w sposób, powodujący konieczność ich eliminacji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.