II SA/Gd 618/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skarg S. K. i G. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie przedłożenia dokumentacji w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 13 czerwca 2001 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 13 czerwca 2001 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. nałożył na S. i J. K. obowiązek doprowadzenia wykonania niżej wymienionej dokumentacji i uzyskania opinii w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz przedłożenia ich w terminie do dnia 30 września 2001 r.: inwentaryzację architektoniczno-budowlaną i opinię techniczną wykonanych robót budowlanych, sporządzoną przez uprawnionego projektanta w 3 egz. (inwentaryzacja winna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 2 i ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie wizji w dniu 7 listopada 2000 r. ustalono, że budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...]w G. wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 25 lipca 1995 r. Projekt zagospodarowania terenu nie obejmował drogi dojazdowej. Na odcinku naprzeciw posesji nr droga została utwardzona – ułożono dwa pasy dla kół samochodowych z typowych płyt chodnikowych, a naprzeciw wyjazdów z garaży na całej szerokości drogi. Wykonania prac ziemnych nie stwierdzono, jedynie wyrównano grunt w celu ułożenia płyt. Powyższe roboty nie wchodziły w zakres pozwolenia na budowę z dnia 25 lipca 1995 r. Z uwagi na to, że wykonana nawierzchnia jest infrastrukturą dla budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej należało na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K. wskazując, że nie zostały wykonane żadne roboty budowlane na spornym odcinku drogi. Odwołujący się wskazał, że we własnym zakresie poprawił przejezdność drogi. O fakcie tym zostali poinformowani Państwo P. i nie mieli żadnych sprzeciwów. Droga została utwardzona także ze względu na bezpieczeństwo pieszych, gdyż zwłaszcza po deszczu przejście po grząskiej glinie jest niemal niemożliwe. Odwołujący się wskazał, iż w tej sprawie brak jest podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. Decyzję zakwestionował także G. P., który we wniesionym odwołaniu podniósł, że w maju 2001 r. otrzymał odpowiedź na skargę jaką złożył w kwestii zmiany poziomu drogi dojazdowej do jego posesji. Odwołujący zakwestionował ustalenie organu, iż prac ziemnych na przedmiotowej drodze nie wykonano i wskazał, iż poprzez poprawienie wyjazdu z garażu przez S. K. znacznie pogorszył się dojazd i dojście do posesji odwołującego. G. P. wniósł o przywrócenie pierwotnego poziomu drogi. Decyzją z dnia 6 lutego 2001 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z póz. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązał S. i J. K. do dostarczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2002 r. inwentaryzacji wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym robót budowlanych wykonanych na części działki służącej jako dojazd do posesji położonych przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu wskazano, iż sprawa została wszczęta na wniosek G. P., który zwrócił się o rozpatrzenie sporu dotyczącego obniżenia drogi dojazdowej prowadzącej do jego posesji na odcinku przy budynku bliźniaczym pobudowanym przez S. i J. K.. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że odcinek dojazdu użytkowanego na podstawie służebności gruntowej został częściowo wyłożony płytami chodnikowymi. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji wydał przedmiotową decyzję. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest merytorycznie słuszne, jednakże orzeczenie zaskarżonej decyzji nie precyzuje jakie roboty budowlane i gdzie wykonane winny być zinwentaryzowane. Odnosząc się do argumentów wniesionych w odwołaniach wyjaśniono, że ponieważ wyłożone płytami części działki zostało wykonane samowolnie, organ nadzoru budowlanego nałożył na sprawców samowoli obowiązek wykonania odpowiednich czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sprawy dotyczące określenia warunków służebności omawianego przejazdu przez działkę nie podlegają przepisom Prawa budowlanego, a wszelkie ustalenia związane z tym przejazdem pozostają w gestii osób zainteresowanych i mogą być rozwiązane wyłącznie na drodze cywilnoprawnej. W rozpatrywanym przypadku warunki techniczne odnoszące się do "drogi" jako obiektu budowlanego nie mają zastosowania. Ewentualne zmiany poziomu terenu w obrębie działki nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego. Rozpatrywana sprawa nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jedynie sprecyzowania orzeczenia decyzji. W tej sytuacji organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł wyznaczając jednocześnie nowy termin dostarczenia wymaganej dokumentacji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. K. domagając się uchylenia w całości decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w jego ocenie ciągłe rozmywanie gruntowej drogi dojazdowej jest katastrofą budowlaną. Droga jest tak zniszczona i rozmyta, że zagraża bezpieczeństwu poruszających się po niej użytkowników. Skarżący działając w myśl art. 75 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podjął działania, aby przeciwdziałać rozszerzeniu się skutków katastrofy i utwardził płytami chodnikowymi tę część drogi, która do niego należy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ dodatkowo wskazał, iż błędne jest stanowisko S. K., iż rozmywanie przez wody opadowe gruntu na części działki przeznaczonej na dojazd jest katastrofą budowlaną. Nie jest bowiem katastrofą budowlaną zdarzenie odnoszące się do gruntu, który nie jest obiektem budowlanym. Służebność dojazdu ustanowiona na określonym obszarze gruntu nie jest drogą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, wobec czego nie podlega regulacjom tegoż prawa. Przedmiotem sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego jest w omawianym przypadku utwardzenie części działki płytami chodnikowymi na terenie przeznaczonym pod przejazd. Są to roboty budowlane, które zostały wykonane samowolnie, dlatego należy uznać za uzasadnione nakazanie zaskarżoną decyzją czynności zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym przypadku jest to dostarczenie inwentaryzacji oraz orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości wykonanych robót. Skargę na decyzję wniósł także G. P. prosząc o sprawiedliwie rozpatrzenie swojej prośby. Została ona zarejestrowana pod numerem II SA/Gd 685/02. Postanowieniem z dnia 24 marca 2005 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), Sąd połączył sprawę ze skargi G. P. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi S. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja dotyczy robót wykonanych na części działki nr służącej jako dojazd posesji położonych przy ul. [...] w G. Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że właściciel tej działki nie brał udział w postępowaniu, przy czym brak jego udziału sprowadzał się do tego, że nie został zawiadomiony o wszczęciu – na wniosek G. P. – postępowanie w sprawie dotyczącej utwardzenia części drogi gruntowej przy ul. [...], nie został zawiadomiony o przeprowadzeniu oględzin nieruchomości i nie brał udziału w tej czynności, nie została jemu doręczona decyzja organu pierwszej decyzji, nie został zawiadomiony o wniesieniu odwołania przez G. P. i S. K., nie została jemu doręczona decyzja organu odwoławczego, ani odpis skargi G. P. i S. K. od tej decyzji i odpis odpowiedzi na skargę wniesionej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie Sądu osoba ta powinna uczestniczyć w postępowaniu jako osoba zainteresowana, której interesu prawnego dotyczy to postępowanie, a zatem posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonych decyzji administracyjnych pominięto zatem stronę – właściciela działki nr, co upoważnia do stwierdzenia, że w sprawie naruszono zasadę zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To uchybienie przepisom procedury, stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 KPA) obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenia zaskarżonej decyzji. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 200/01, OSNP 2003/24/582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, tj. treść decyzji. Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 b cytowanej ustawy, jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28). Nadto wskazać należy, że podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie i treść ich uzasadnień naruszają również przepisy art. 107 § 1 i art. 77 § 1 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sentencja zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem. Organ nałożył bowiem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym robót budowlanych wykonanych na części działki służącej jako dojazd do posesji położonych przy ul. [...] w G., natomiast w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie sprecyzował jakie roboty budowlane i gdzie wykonane winny być zinwentaryzowane. Organ drugiej instancji nie dokonał jednakże żadnych ustaleń odnośnie wykonanych robót. Uznał przy tym, że w rozpatrywanym przypadku nie mają zastosowania warunki techniczne odnoszące się do drogi jako obiektu budowlanego. Stwierdził także, że ewentualne zmiany poziomu działki nie podlegają regulacjom prawa budowlanego. Sama zmiana poziomu działki nie stanowi istotnie ani obiektu budowlanego ani też robót budowlanych (vide wyrok NSA z dnia 6.12.2002 r., IV SA 76/01, niepublikowany). Wskazać jednakże należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesienie poziomu działki i utwardzenie jej powierzchni za budowę drogi dojazdowej (tak NSA w wyroku z dnia 9.02.2000 r., IISA/Gd 588/98, niepublikowanym). Położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodu zaliczane jest w orzecznictwie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji winien zatem dokonać szczegółowych i wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego odnośnie zakresu wykonanych robót, a następnie w zależności od ich wyniku podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów stron postępowania.