II SA/Gd 618/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie: WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, NSA Marek Gorski, Protokolant Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty nr [...] z dnia 24 lutego 2003 roku. 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 marca 2003 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.37j ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 65) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 24 lutego 2003 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego E.S.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organy podały m.in., że E.S. został zarejestrowany w dniu 6 lipca 2001 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Z dniem 14 stycznia 2003 r. utracił prawo do tego zasiłku z powodu upływu ustawowego okresu jego pobierania. Podczas rejestracji strona udokumentowała wynoszący 29 lat, 5 miesięcy i 27 dni okres uprawniający do zasiłku, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze. W dniu 7 lutego 2003 r. E.S. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wnosząc o zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku, okresu zatrudnienia w Gminnej Spółdzielni "A" w N. od 1 lipca do 30 września 1971 r. potwierdzonego zeznaniami dwóch świadków oraz okresu pobieranego przez niego zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego wskazując, że okres zatrudnienia w Gminnej Spółdzielni "A" w N. od 1 lipca do 30 września 1971 r. nie został przez wnioskodawcę należycie udowodniony. Do udowodnienia okresu zatrudnienia wyłącznie na podstawie zeznań świadków konieczne jest bowiem, aby nie budziły one wątpliwości w świetle innych dowodów, mogących choćby pośrednio dowodzić podnoszonej okoliczności. Mając na względzie powyższe, organ I instancji uznał, iż strona nie spełnia wymogów określonych w art.37 j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania strony, w tym dowodów w postaci zeznań złożonych przez dwóch byłych współpracowników E.S., co do jego zatrudnienia w Gminnej Spółdzielni "A" w N.. Wojewoda powołując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazał, iż dowodzenie tej okoliczności jedynie zeznaniami świadków jest niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy. Weryfikacja tych zeznań okazała się niemożliwa w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem świadek – E.N. wezwany do złożenia zeznań dotyczących okresu zatrudnienia E.S. w Gminnej Spółdzielni "A" w N. nie stawił się na powyższe wezwanie organu. Organ odwoławczy podniósł nadto, iż w swoim życiorysie oraz kwestionariuszach osobowych z dnia 22.03.1976 r. i 27.04.1989 r. strona nie wykazała tego okresu zatrudnienia. E.S. nie uwiarygodnił zeznań wskazanych świadków również poprzez stosowne wpisy w legitymacji ubezpieczeniowej, gdyż - jak podał – nie może jej odnaleźć. Zarówno Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak również rzekomy pracodawca - Gminna Spółdzielnia "A" w N., ze względu na brak danych nie mogły również potwierdzić tego okresu zatrudnienia. W tej sytuacji organ odwoławczy, uwzględniając regulację zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 65), stanął na stanowisku, iż do dnia 12 stycznia 2002 r. E.S. nie spełnił wymogów uzasadniających przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, określonych w art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż nie udokumentował posiadania do tego dnia wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.S. podniósł m.in., iż w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie pominięto dowody w postaci zeznań złożonych przez byłych współpracowników skarżącego z okresu pracy w Gminnej Spółdzielni "A" w N.: E.N. oraz S.M. (który podał, iż był przełożonym skarżącego.) Kwestionowanie tych zeznań nie znajduje uzasadnienia albowiem złożono je pod rygorem odpowiedzialności karnej ze składanie fałszywych zeznań. Skarżący zarzucił ponadto, iż pomimo stawiennictwa wezwanego przez organ I instancji świadka – E.N., organ ten nie podjął czynności zmierzających do potwierdzenia złożonych przez niego zeznań w przedmiocie świadczenia pracy przez E.S. we wskazanej spółdzielni. Skarżący zwrócił również uwagę, iż drugi ze wskazanych świadków wezwania takiego w ogóle nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 37 j ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Natomiast w myśl art. 3 ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 65) prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia. Jak wynika z akt sprawy, E.S. nie spełnił ww. wymogów niezbędnych do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, albowiem uwzględniwszy okres pobieranego zasiłku dla bezrobotnych (do dnia 12.01.2002 r.) legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym 29 lat 11 miesięcy i 26 dni. Sąd zauważa, iż sprawa o przyznanie zasiłku przedemerytalnego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy E.S. przedstawił w postępowaniu administracyjnym dowody w postaci zeznań świadków - byłych współpracowników – potwierdzających fakt jego zatrudnienia w GS "A" w N., zadaniem organów było przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, które miałoby istotne znaczenie dla ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organy orzekające z naruszeniem art. 80 k.p.a. nie dokonały pełnej oceny ww. dowodów przedstawionych przez stronę, Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.), wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy organy nie mogły pominąć żadnego dowodu. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów. W zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący do dowodów przedstawionych przez stronę w postaci zeznań byłych współpracowników, przez co naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanego przepisu wynika bowiem obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. W świetle powyższego, twierdzenie organu, iż niemożliwa była weryfikacja zeznań świadków wskazanych przez skarżącego jedynie ze względu na niestawiennictwo jednego z nich – w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zasadnym było rozważenie przeprowadzenia dowodu ze świadków – E.N. oraz F.M., którzy podając, iż byli współpracownikami skarżącego w okresie świadczenia pracy w Gminnej Spółdzielni "A" w N., mogliby wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia również okoliczność, iż skarżący w postępowaniu administracyjnym przedstawił kopie świadectw pracy ww. świadków, z których jednoznacznie wynika, że w spornym okresie osoby te były pracownikami GS "A" w N.. Analizując sytuację osób bezrobotnych oraz system wsparcia bezrobotnych, NSA w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt OPS 14/01 ONSA 2002/4/133 wskazał iż, dla osób, które przepracowały bardzo długie okresy (wskazane w ustawie) i mają okres zatrudnienia uprawniający do emerytury, a które dotknęła dezaktywizacja zawodowa, ustawodawca przewidział świadczenie socjalne o charakterze zaopatrzeniowym, poza systemem świadczeń od bezrobocia (zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne). Jeśli więc w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych osoby te spełniają warunki materialnoprawne określone w art. 37j ust. 1 lub 37k ust. 1 ustawy, a więc mają okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, lecz nie mogą jedynie tego udowodnić (likwidacja tysięcy zakładów pracy, ogromne trudności z uzyskaniem świadectw pracy z okresu 20 czy 30 lat, długotrwałe poszukiwania dokumentów w archiwach itp.), to są to kwestie wyłącznie dowodowe o charakterze procesowym, które nie mogą mieć wpływu na nabycie samego prawa. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia, czy skarżący istotnie był zatrudniony w Gminnej Spółdzielni "A" w N. w okresie od 1 lipca do 30 września 1971 r. przy zastosowaniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., a w szczególności przeprowadzić dowód ze świadków wskazanych przez skarżącego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.