II SA/Gd 619/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: WSA Alina Dominiak WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 14 stycznia 2005 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 345.550 zł za wywłaszczone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia 12 listopada 1969 r. i decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia 23 kwietnia 1970 r. działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni 3570 m2 położone w obrębie J. G. k.m. 16, gmina W.. Jednocześnie organ orzekł, że zobowiązane do zapłaty odszkodowania jest Miasto oraz zaliczył na poczet należnego odszkodowania kwotę 14199,50 starych złotych przyznaną w decyzji z dnia 12 listopada 1969 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że działki nr [...] i [...] wywłaszczono na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa R. D. O. w W.. Cel wywłaszczenia został zrealizowany. Następnie organ wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 19 grudnia 2003 r. stwierdził, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 12 listopada 1969 r. i decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 23 kwietnia 1970 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia oraz stwierdził nieważność tych decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 14 września 2004 r. W dalszej kolejności organ podał, że obecnie działki nr [...] i [...] stanowią własność Gminy W. (na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody nr [...] z dnia 23 marca 1994 r.). Decyzją burmistrza Miasta W. z dnia 15 marca 1994 r. stwierdzono, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek z dniem 5 grudnia 1990 r. nabyło Przedsiębiorstwo S. i U. S. w W. W wyniku likwidacji w/w przedsiębiorstwa, decyzją komunalizacyjną Wojewody z dnia 20 stycznia 1995 r. stwierdzono nieodpłatne nabycie na rzecz Związku Dzielnic Gmin, którego następcą prawnym jest Miasto , mienia Przedsiębiorstwa S. i U. S. w W., w skład którego wchodzi między innymi prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] położonych w J. G.. Miasto aktem notarialnym z dnia 25 września 1998 r. ustanowiło prawo odpłatnego korzystania z prawa użytkowania wieczystego niniejszych działek na rzecz A z o.o. w W. Następnie organ podał, że wysokość odszkodowania w niniejszym przypadku ustala się według stanu nieruchomości z dnia pozbawienia praw do niej oraz jej wartości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. W dniu 5 listopada 2004 r. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość rynkową działek nr [...] i [...] w wysokości 345.550 zł. W dniu 14 listopada 2004 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła wszelkie wątpliwości dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego, a obecne strony postępowania nie wniosły do niego zastrzeżeń. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. R. zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na nie zebraniu i nie rozważeniu wszystkich dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; naruszenie art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie określeniu w decyzji dokładnej kwoty odszkodowania należnej skarżącemu za wywłaszczona nieruchomość oraz naruszenie art. 132 ust. 3a cytowanej ustawy polegające na przyjęciu, iż niniejszy przepis ma w sprawie zastosowanie. Odwołanie wniósł również Prezydent Miasta , domagając się uchylenia powyższej decyzji w części dotyczącej zobowiązania Miasta do zapłaty odszkodowania i obciążenia tym odszkodowaniem organu wykonawczego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, którą jest Gmina W. obecny właściciel działek [...] i [...]. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że Miasto nigdy nie było i nie jest właścicielem przedmiotowych działek. Wojewoda decyzją z dnia 12 maja 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania Miasta do zapłaty należnego odszkodowania oraz w części dotyczącej zaliczenia na poczet odszkodowania kwoty 14.119,50 starych złotych, to jest w punktach 2 i 3 osnowy i orzekł: 1. o zobowiązaniu Burmistrza Miasta W. do zapłaty na rzecz R. R. odszkodowania ustalonego w punkcie 1 osnowy decyzji organu I instancji, to jest w wysokości 345.550 zł. Wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty, a waloryzacji dokona organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania. 2. o zobowiązaniu R. R. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta W. kwoty 5.745,59 zł wynikającej z waloryzacji odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 14.119,50 zł, na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 12 listopada 1969 r. Kwota zwrotu podlega waloryzacji na dzień zapłaty, a waloryzacji dokona Burmistrz Miasta W.. 3. wykonanie niniejszej decyzji nastąpi po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. 4. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że nie podziela zarzutów odwołania R. R., dotyczących naruszenia przepisów art. 129 ust. 1 oraz art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość odszkodowania oraz zasady jego waloryzacji zostały określone zgodnie z przepisami cytowanej ustawy. Organ wskazał również, że rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego. Dlatego zastosowanie w sprawie miał przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. mimo dodania go do ustawy po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Nadto organ II instancji stwierdził, że na podstawie art. 132 ust. 5 u.g.n. zobowiązany do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Organ odwoławczy podał, że wywłaszczenie działek [...] i [...] nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów obecnym właścicielem tych działek jest Gmina Miasta W.. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zobowiązania i wierzytelności Skarbu Państwa stały się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. W związku z tym, iż Gmina Miasta W. nabyła z mocy prawa na własność działki nr [...] i [...], to również zobowiązania i wierzytelności dotyczące tych działek odnoszą się do tej jednostki samorządu terytorialnego. Słusznie zatem Prezydent Miasta zauważył, że to organ wykonawczy obecnego właściciela przedmiotowych nieruchomości, a więc Burmistrz Miasta W., jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Burmistrz Miasta W. zarzucając naruszenie dyspozycji art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez bezpodstawne zobowiązanie go do zapłaty odszkodowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że organ odwoławczy pominął dyspozycje art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z treścią tego przepisu zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych decyzji przejmuje Skarb Państwa. Skarżący podał, że okolicznością bezsporną jest wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości w dniu 12 listopada 1969 r. i 23 kwietnia 1970 r., a więc przed dniem 27 maja 1990r. Decyzja ta jest ostateczna w toku instancji. Powstałe zatem zobowiązania wynikające z tej decyzji winien uregulować Skarb Państwa. Bez znaczenia przy tym są wywody Wojewody ego w zakresie obecnych praw własności przysługujących Gminie Miasta W.. Skarżący wskazał, że powyższe stanowisko zostało potwierdzone również orzecznictwem sądowym, powołując się na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 1997 r., I CKN 5/96 OSNC 1997/8/110, z dnia 9 czerwca 1998 r. IICKU 174/97 Prok. i Pr. 1999/1/31 oraz na wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu IACr OSA 1993/4/25. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na orzecznictwo Sądu Najwyższego – wyrok z dnia 17 lutego 2005 r. IVCK 596/04, wyrok z dnia 7 stycznia 1998 r. IICKN 550/97, OSNC 1998/7-8/120 oraz z dnia 7 marca 2002 r. IVCKN 714/00 niepublikowany. Uczestnik postępowania R. R. wniósł o oddalenie skargi, wskazując dodatkowo na pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04, OSNC 2005/11/182. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu także w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W przedmiotowej sprawie wobec uznania przez właściwy organ administracji publicznej decyzją ostateczną, że decyzje organów I i II instancji, na mocy których nastąpiło wywłaszczenie działek [...] i [...], zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia oraz stwierdzenia nieważności tych decyzji w części dotyczącej odszkodowania zaistniał stan, w którym w obrocie prawnym pozostała decyzja o wywłaszczeniu niniejszych nieruchomości, zaś brak było decyzji ustalającej odszkodowanie. Zatem zaistniał stan faktyczny, w którym doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Jednocześnie przepisy Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, którego dokonuje organ administracji publicznej – starosta. Zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. W dalszej kolejności rozstrzygnięcia wymagała kwestia, który podmiot jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania, tj. Skarb Państwa czy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (art. 132 ust. 5 u.g.n.). W sprawie nie budził wątpliwości fakt, że wywłaszczenie dokonane decyzjami właściwych organów obu instancji z dnia 12 listopada 1969 r. i 23 kwietnia 1970 r. nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Jednocześnie poza sporem pozostawał fakt, że przedmiotowe działki nr [...] i [...], zgodnie z regulacją przepisów Rozdziału 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przeszły na własność Gminy Miasta W., co zostało potwierdzone decyzją komunalizacyjną Wojewody z dnia 23 marca 1994 r. Stosownie do art. 36 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. W przepisie tym wyrażona została ogólna zasada zmiany podmiotu w stosunkach zobowiązaniowych w związku z przejściem praw rzeczowych. Wyjątki od tej ogólnej zasady zostały uregulowane w ust. 3 art. 36 niniejszej ustawy. Przepis art. 36 ust. 3 pkt 3 przedmiotowej ustawy, na który wskazuje skarżący, stanowi, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wykładnię przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy zaprezentowaną przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 2004 r., IIICZP 64/04 (OSNC 2005/11/182). W związku z tym, że niniejsza uchwała została opublikowana zbędne jest przytaczanie pełnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego orzeczenia. Wskazać jednakże należy, iż w uzasadnieniu niniejszej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że "zawarty w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy zwrot "zobowiązania wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych" oznacza zobowiązania, które ukształtowały się ostatecznie wskutek wydania przez dany organ administracyjny decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa decyzji wcześniejszej". Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowi rodzaj odpowiedzialności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym. Oznacza to, że podmiot wywłaszczony nabywa wierzytelność i może żądać od dłużnika, Skarbu Państwa lub gminy, spełnienia zobowiązania, tj. zapłaty sumy pieniężnej tytułem odszkodowania. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawał fakt, że odszkodowanie przyznane decyzją z dnia 12 listopada 1969 r. za wywłaszczone nieruchomości zostało wypłacone. W związku z tym zobowiązanie wobec podmiotu wywłaszczonego wygasło wskutek spełnienia świadczenia odszkodowawczego. Zatem przed dniem 27 maja 1990 r. nie istniała decyzja administracyjna, z którą wiązałoby się zobowiązanie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości [...] i [...]. Zobowiązanie odszkodowawcze powstało dopiero z dniem wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej odszkodowania, tj. z dniem 14 września 2004 r., kiedy Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 19 grudnia 2003 r. orzekająca w przedmiocie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Zatem skoro aktualne zobowiązanie odszkodowawcze wynika z decyzji ostatecznej z dnia 14 września 2004 r. to nie może w sprawie mieć zastosowania przepis art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym /.../ , który mówi o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań wynikających z decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. Wobec tego skoro właścicielem wywłaszczonych działek jest Gmina Miasta W. to zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest jej organ wykonawczy. Wskutek komunalizacji mienia na niniejszą Gminę przeszły prawa rzeczowe Skarbu Państwa, zaś z regulacji skutków prawno-obligacyjnych zawartej w art. 36 cytowanej ustawy wynika, iż za zobowiązania wynikające z decyzji administracyjnych wydanych po dniu 27 maja 1990 r. odpowiada gmina. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.