II SA/Gd 619/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 maja 2010 r. nr [...] odmówił E. Z. zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. (numer mapy 3), gmina K. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem postępowanie z wniosku E.Z. o ustalenie warunków zabudowy zostało zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 8 grudnia 2009 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. E. Z. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, iż złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] o odmowie wydania warunków zabudowy, co uzasadnia zawieszenie postępowania toczącego się przed organem I instancji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 97 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia 25 czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego sygn. [...] w sprawie budowy obiektu budowlanego wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. .(numer mapy 3) gmina K., postanowieniem z dnia 29 listopada 2007 r. nr [...], wydanym w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie zmienionym postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2008 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na E. Z. obowiązek przedstawienia: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie), do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust.3 pkt 2., oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. E. Z. pismem z dnia 15 września 2008 r. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu otrzymania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] położonej w K., gmina K. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne. Chodzi tutaj o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które na gruncie przepisów procesowych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, iż w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej, charakter trwały posiada już decyzja ostateczna. Organ ustalił, iż decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r. nr [...] Wójt Gminy ponownie odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji znajdującej się na działce nr [...] położonej w K., gmina K. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt [...], która została zaskarżona przez E.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji wskazał, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygała określone zagadnienie wstępne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. W niniejszym przypadku decyzją ostateczną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt [...]. Tym samym, w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., umożliwiająca zawieszenie postępowania administracyjnego, a postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. E. Z. w skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b prawa budowlanego, polegającego na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, pomimo istnienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania. Skarżąca stwierdziła, iż sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest w toku i ma ona w tym wypadku charakter zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), z uwagi na brak przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozpoznanie skargi sprowadzało się do rozważenia czy rozstrzygnięcie przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym skargi na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pojęcie zagadnienia wstępnego nie zostało zdefiniowane przez ustawę. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne występuje w sytuacji gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, które ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone w innej sprawie i na właściwej drodze, a jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Istotną cechą zagadnienia wstępnego jest zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, w odrębnym akcie, przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowania w sprawie samowolnej zabudowy dokonanej przez E. Z. na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K. Postanowieniem organu nadzoru budowlanego z dnia 3 kwietnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skarżąca została wezwana do przedstawienia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a decyzja ostateczna to taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Postępowanie toczące się przed Wójtem Gminy oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie ustalenia warunków zabudowy miało rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, jakim było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże w dniu 23 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało ostateczną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a tym samym zagadnienie wstępne zostało wyjaśnione. W niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowiła kwestia rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy był wójt. Organ ten wydał decyzję w tym przedmiocie, a wobec utrzymania jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sprawa została rozstrzygnięta przez organy administracji. Wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a. Zagadnienie wstępne zostało zatem ostatecznie rozstrzygnięte w toku postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne w innym postępowaniu administracyjnym, nie stanowi podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustawodawca w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawarł przesłankę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, bowiem szereg kwestii mających charakter zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym podlega co do zasady właściwości sądu a nie właściwości organu administracji. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, w której właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy był organ administracji, który rozpatrzył zagadnienie wstępne. Wydana decyzja, wobec jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, może, co do zasady, zostać uchylona, bądź też sąd może stwierdzić jej nieważność, co będzie skutkować ponownym prowadzeniem postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych a jego wyroki nie zastępują decyzji administracyjnych. Dopóki wydana decyzja nie zostanie uchylona i postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy nie będzie ponownie w toku, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego. Okoliczność, że wynik innego postępowania (w tym postępowania sądowoadministracyjnego) może mieć wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, zawieszenie postępowania naruszałoby normę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 507/08 Lex Nr 531558). Mimo istnienia ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej zagadnienie wstępne, przesłanka zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłaby zaistnieć w przypadku wyłączenia przez przepis prawa skuteczności wydanej decyzji ostatecznej. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Mimo zaskarżenia do sądu, ostateczna decyzja administracyjnej wywiera zatem skutki prawne takie same jak ostateczna decyzja, od której nie wniesiono skargi. W aktach sprawy brak było informacji ażeby organ lub sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 61 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sądowi z urzędu wiadomo, iż wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy nie było wstrzymane w związku z wniesieniem skargi, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt [...] oddalił skargę E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem prawa procesowego ani materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.