II SA/Gd 62/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej M. Ś. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2007 r. nr [...] oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2006 r. nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. J. kwotę 500,- (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2007 r. Nr [...] – utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2007 r. Nr [...], która nakazano skarżącej rozbiórkę obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,00m x 6,00m + taras o wymiarach 1,90m x 6,90m + taras 1,90m x 6,90m oraz obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję gospodarczą i sanitariatu (w.c.) nietrwale związany z gruntem o wymiarach 1,55m x 4,00m wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K. B. gmina K. – domagając się ich uchylenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: E. J. na opisanej powyżej działce wybudowała w latach 1997-1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowe obiekty budowlane. Z powodu braku decyzji pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 23 listopada 2006r postanowienie Nr [...], w którym wstrzymał roboty budowlane i ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożył na E. J. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 15 stycznia 2007 r., zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a także - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego tzn.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego w formie zgodnej z przepisami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na to, że zobowiązana nie wywiązała się z nałożonych obowiązków, decyzją z dnia 9 lutego 2007 r. wydaną w trybie art.48 ust. 1 ustawy prawo budowlane organ I instancji nakazał E. J. rozebrać przedmiotowe obiekty zrealizowane na działce Nr [...] położonej w K. B. gmina K. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ wojewódzki wskazał, iż objęte przedmiotowym postępowaniem obiekty budowlane: pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, oraz funkcję gospodarczą i sanitariatu (w.c.) stanowią tymczasowe obiekty budowlane, których budowa zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń organu I instancji wynika naruszenie wskazanego przepisu przez fakt wybudowania obiektów bez takiego pozwolenia, był zobligowany przeprowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, co nastąpiło. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, zostało wydane postanowienie, w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy, wstrzymujące roboty budowlane i nakładające określone obowiązki. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 48 ust. 4 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust.3, stosuje się przepis ust. 1, w którym mowa o rozbiórce obiektu lub jego części. W rozpatrywanym przypadku w uwagi na niewykonanie obowiązków określonych w powołanym postanowieniu organ I instancji nakazał rozbiórkę omawianego obiektu. Zatem podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał za prawnie uzasadnione. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, iż fakt złożenia wniosku przez skarżącą o przekwalifikowanie działki rolnej nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ organ nadzoru budowlanego obowiązany jest brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Organ wskazał, ponadto, iż z uwagi na fakt, iż nie jest wszczęte postępowanie egzekucyjne wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. jest bezprzedmiotowy. E. J. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze wskazała zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a szczególności nieustalenie przez organy administracji w jakiej dokładnie dacie popełniono samowolę budowlaną (co w ocenie skarżącej spowodowało nie zastosowanie przez organ odpowiednich przepisów prawa) oraz nieustalenie czy przedmiotowe obiekty budowlane, stanowią obiekty budowlane, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 29 oraz art. 48 i art. 49 w zw. z art. 103 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ podał, iż z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 12 października 2006 r., które było kierowane do organu I instancji, pełnomocnik skarżącej wskazał, iż przedmiotowy obiekt został wykończony w roku 1998, a budowa została rozpoczęta w 1997 r. – po kupnie działki. Organ wskazał, iż organ nadzoru budowlanego obowiązany jest rozpatrzyć sprawę zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, natomiast część obiektu o wymiarach 1,55m x 4,0m pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) dlatego też nie można uznać iż jest to obiekt gospodarczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 25 października 2007 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w oczekiwaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880 ), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Rozpoznając skargę, po podjęciu zawieszonego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Zatem przepis art. 48 w zakresie wskazanym przez Trybunał i w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 r. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W ocenie Sądu jest oczywiste, że wyrok ten ma wprost zastosowanie do sytuacji skarżącej, który w warunkach samowoli wybudował obiekt na terenie na którym w chwili prowadzenia postępowania rozbiórkowego nie ma planu i który w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W chwili obecnej na skutek wydanego przez Trybunał wyroku istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 145 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97 oraz z 25 października 1999 r., II SA 1294/99 ). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145 a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji ( por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Wobec wydania przez Trybunał wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca sąd administracyjny do uchylenia wydanych przez organy decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów, na podstawie powołanych wyżej przepisów, Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje i stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności. O kosztach postępowania rozstrzygnięto odpowiednio do art. 200 w związku z art. 210 § 2 w/w ustawy. Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ administracji. Przy tym ponownym rozpoznaniu organ uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, czyli przyjmie, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zatem w dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji ustali czy dla terenu działki skarżącego obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest bowiem konieczne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia organ zobowiąże skarżącą albo do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżącej należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy zainicjowane jej wnioskiem złożonym w toku postępowania rozbiórkowego, w przypadku gdy do chwili obecnej nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być po upływie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku podjęte przez Wójta (por. art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ).