II SA/Gd 62/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2012 r., nr [..], 2. przyznaje radcy prawnemu A. Z. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 442,80 zł (czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z podatkiem od towarów i usług. Decyzją z dnia 12 września 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 lutego 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 domów jednorodzinnych z garażami wbudowanymi, dróg wewnętrznych z planowanym podziałem dla działki nr [...], gmina U. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M. W. zwróciła się do organu z wnioskiem o weryfikację zgodności z obowiązującym prawem wydanych przez Wójta Gminy w latach 2005 – 2011 decyzji o warunkach zabudowy między innymi dla działki nr [...]. Wskazała, że urbanizacja dotyczyła wyłącznie terenu rolniczego, czym naruszono przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy prawo budowlane. Wskazała również, że przedmiotem rozważenia w odniesieniu do działki nr [...] winna być kwestia ich zgodności z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminnych uzdrowiskach. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie była stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], pomimo że graniczy z tą działką przez drogę gminną. Nie brała przy tym udziału w sprawie budowy sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej w drodze gminnej nr [...] i [...] chociaż przylegają bezpośrednio do jej działki nr [...]. Interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy działki nr [...] wywodziła z faktu zalewania jej działki. Wnioskodawczyni zarzuciła brak uwzględnienia uzgodnienia z Zarządem Melioracji Wodnych projektu decyzji, nie uwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i uzbrojenia terenu oraz występowania terenów chronionych. Nadto, decyzje ustalające warunki wydano dla gruntów klasy II i III bez uzyskania zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazała również na niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu uzdrowiskowego U., dla działek położonych w G. znajdujących się w strefie C tegoż uzdrowiska. Rozpoznając wniosek M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], organ powołując się na przepisy o planowaniu przestrzennym doszedł do wniosku, że wnioskodawczyni ma tylko interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wywodzi go z faktu zalewania jej działki nr [...] na skutek wybudowania osiedla domów mieszkalnych wskutek zniszczenia systemu drenarskiego i melioracji. Organ skierował wnioskodawczynię na drogę postępowania cywilnego w celu realizacji roszczeń odszkodowawczych z tytułu niedozwolonych immisji z nieruchomości sąsiednich. W kontekście powyższego stwierdził, że nie jest to jednak materia postępowania o stwierdzenie nieważności. Interesu prawnego wnioskodawczyni w kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym decyzji o warunkach zabudowy organ nie dopatrzył się w zmianie przeznaczenia nieruchomości z gruntu rolniczego na nierolniczy. Organ uznał, że brak interesu prawnego wnioskodawczyni uczynił bezprzedmiotowym weryfikację ustaleń organu w kwestii sąsiedztwa nieruchomości zabudowanych i ustalenia dobrego sąsiedztwa. Zgoda na zabudowę mieszkaniową nie powodowała zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Okoliczność graniczenia działki wnioskodawczyni przez drogę z działką nr [...] nie powoduje ukształtowania się jej interesu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 października 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Organ podtrzymał poprzednie stanowisko, nie upatrując interesu prawnego wnioskodawczyni w zalewaniu jej działki nr [...] w następstwie budowy osiedla domków mieszkaniowych, czyli naruszeniu stosunków wodnych w związku z powstaniem osiedla oraz w zmianie przeznaczenia gruntów sąsiednich z rolniczych na nierolnicze. Zgoda na zabudowę mieszkaniową nie powodowała zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. W. oświadczając, że nie zgadza się z wydanymi w sprawie decyzjami. Pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę zaskarżając decyzję Kolegium w całości oraz zarzucając naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że M. W. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 lutego 2005 r. oraz będące tego konsekwencją naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 lutego 2005 r. i naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 lutego 2005 r. Uzasadniając zarzuty skargi pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na brak rozważenia interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu pomimo wskazywania przez skarżącą na przestrzeni całego postępowania administracyjnego okoliczności potwierdzających jego istnienie. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne stanął na stanowisku, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają nie tylko właściciele działki podlegającej inwestowaniu, ale również właściciele działek, na które planowana inwestycja w swoim kształcie może oddziaływać. Pełnomocnik podkreślił, że interes prawny skarżącej wypływa z ustawicznego zalewania i podtapiania jej nieruchomości, która stanowi użytek rolny, w tym grunty orne jako główny składnik certyfikowanego ekologicznego gospodarstwa rolnego. Organy pominęły wszelkie aspekty interesu prawnego wskazywane przez skarżącą, w tym zaburzenie stosunków wodnych mające bezpośredni wpływ na działkę skarżącej. Pełnomocnik odniósł się również merytorycznie i uzasadnił podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, to znaczy zarzut braku uwzględnienia w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych oraz braku zgody na właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne. Pełnomocnik podkreślił niedopuszczalność umorzenia postępowania ze względów podmiotowych - braku interesu prawnego w sytuacji, gdy brak tego interesu nie jest oczywisty i podlegać winien szczegółowym ustaleniom faktycznym i analizie prawnej w toku właściwego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 11 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił zarzuty, wskazując na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 65 ust. 1 pkt 1, art. 64b, art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w trybie zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla domków jednorodzinnych z garażami zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym G., gmina U. Kolegium działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie w powyższym przedmiocie twierdząc, że skarżąca opiera swoją legitymację do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności na interesie faktycznym a nie prawnym. Wywodzi bowiem swoje uprawnienie z faktu zalewania stanowiącej jej własność działki nr [...] i zaburzenia planowaną inwestycją istniejących dotychczas stosunków wodnych. Kontrola ta doprowadziła do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że zaskarżone decyzje Kolegium podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a więc z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że podlegają one usunięciu z obrotu prawnego. Zaznaczyć należy, że skarżąca złożyła pisma dotyczące wzruszenia szeregu decyzji, w tym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 lutego 2005 r. nr [...], ustalającej na wniosek B. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 domów jednorodzinnych z garażami położonych na działce nr [...] w G., gmina U. Rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności wymagało ustalenia czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją ustalającą warunki zabudowy na działce nr [...]. O przymiocie strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sprawach z zakresu warunków zabudowy przesądza przepis art. 28 K.p.a. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., OSK 347/06, LEX nr 340207). Z ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego w zakresie legitymacji procesowej w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wynika, że podstawą uczestnictwa właściciela nieruchomości (nieruchomości sąsiedniej) w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest art. 28 K.p.a. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPS 1/01, ONSA 2001/4/146, wskazano, że z faktu uznania decyzji o warunkach zabudowy [i zagospodarowania terenu] za decyzję administracyjną wynika taki skutek, że krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu w charakterze strony określa przepis art. 28 K.p.a. Natomiast w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154, stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy [i zagospodarowania terenu] mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Wychodząc od stwierdzenia że decyzja o warunkach zabudowy [i zagospodarowania terenu] określa w sposób wiążący m.in. dopuszczalny rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska, NSA wskazał, że niewątpliwie wkracza ona w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przytoczone wywody rzutują również na ocenę sytuacji procesowej właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel nieruchomości, to nie można wykluczyć w tym postępowaniu udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej. Z okoliczności sprawy wynika, iż M. W. jest właścicielką nieruchomości obejmującej działkę nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy z dnia 4 lutego 2005 r. Działkę skarżącej od działki nr [...] oddziela działka nr [...] pełniąca funkcję drogi gminnej. Można zatem uznać ją za właściciela nieruchomości sąsiedniej, której legitymacja do uczestnictwa w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a co ważniejsze z punktu widzenia niniejszej sprawy, legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy analizowana winna być w świetle art. 28 K.p.a. przez pryzmat interesu prawnego bądź obowiązku, którego dotyczy postępowanie. Istota interesu prawnego sprowadza się do tego, że oparty jest na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienie do występowania w charakterze strony postępowania. W ocenie Sądu Kolegium nie dokonało rzetelnej i wszechstronnej oceny uwarunkowań prawnych realizacji planowanej inwestycji przy uwzględnieniu interesów prawnych właścicieli działek sąsiednich. Tym samym pozbawienie statusu strony skarżącej jako właścicielki działki graniczącej z terenem objętym inwestycją, która w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy objęta była granicami obszaru analizowanego, i uniemożliwienie jej tym samym wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony swoich interesów, należało uznać za przedwczesne i niezgodne z prawem. Dopiero rzetelna analiza przepisów dotyczących inwestycji na działce nr [...] i wpływających na ograniczenie wykonywania prawa własności na działce nr [...] może prowadzić do oceny interesu prawnego skarżącej. Jeśli taki wpływ istnieje, to skarżącej należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o warunkach zabudowy w świetle przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania decyzji ustalającej warunki zabudowy z obrotu prawnego, ale powinno zapewnić stronie możliwość ochrony swoich interesów prawnych. Lektura i analiza uzasadnień obu zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium rozstrzygnęło o braku interesu prawnego skarżącej bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na istnienie tego interesu. Kolegium nie zbadało sprawy w kontekście okoliczności warunkujących inwestycję na działce nr [...]. Nie odniosło się do podnoszonych przez skarżącą kwestii sąsiedztwa jej działki nr [...] z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja w postaci osiedla domków jednorodzinnych. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, że z załącznika graficznego do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka skarżącej objęta jest granicami obszaru analizowanego, a zatem podjęcie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji po części zależało od zagospodarowania działki skarżącej. Z tego wynika kolejny wniosek, że uwarunkowania wynikające ze stosunków wodnych zaburzonych, zdaniem skarżącej, w następstwie realizacji inwestycji, którą zwalcza w trybie nadzwyczajnym, też nie pozostają bez znaczenia dla jej działki, a tym samym mogą mieć wpływ na jej interes prawny. Kolegium nie dokonało prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. i w następstwie tego nie wyjaśniło istotnych w sprawie okoliczności, czym dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winno od początku rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...], w pierwszej kolejności analizując wszystkie okoliczności sprawy w odniesieniu do zindywidualizowanych uwarunkowań inwestycji na działce nr [...] w celu ustalenia interesu prawnego skarżącej. Natomiast podnoszone przez skarżącą przesłanki nieważności organ będzie mógł zweryfikować dopiero po uznaniu jej za stronę. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania przyznając pełnomocnikowi skarżącej radcy prawnemu A. Z. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z podatkiem od towarów i usług w granicach określonych w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz w zw. z § 2 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).