II SA/Gd 620/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 28 stycznia 2003 r. nr [...] i orzeka, że opisane decyzje nie mogą być wykonane. Starosta decyzją z dnia 28 stycznia 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na dobudowę garażu do istniejącego garażu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w L. dla J. S. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art.28, art.33 ust.l, art.34 ust.4 i art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126, ze zm.). W uzasadnieniu podano, że poprzednio wydana decyzja w tej sprawie została przez organ odwoławczy uchylona, ale po uzupełnieniu materiału dowodowego o żądane dokumenty sprawa dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia. Organ uznał, że skarżąca J. B. wnosi nieuzasadnione zarzuty bowiem jej działka nie będzie przesłonięta ani też nie będzie zacieniona jej kuchnia. W odwołaniu od decyzji strona skarżąca wskazuje na naruszenie jej interesu prawnego przez zezwolenie na dobudowę do istniejącego już garażu obiektu czterokrotnie większego niż dotychczasowy, w odległości 1,5 m od granicy. W odwołaniu podnosi się: "Podnosząc fakt, że w decyzji jest ujęte, że jest to dobudowa do istniejącego już garażu i ma być to dalej garaż, tylko że większy, nie rozumiem po co do takiego garażu poddasze i schody, przecież zgodnie z przeznaczeniem takiego obiektu jest to miejsce dla pojazdów-samochodów osobowych. Z decyzji wynika (jak tak wnioskowałam), że jest to wymóg przeciwpożarowy, ale nie przypuszczałam, że przed "ogniem ucieka się w górę budynku a nie na zewnątrz". Możliwe, że jest to poddasze przeznaczone na jakieś inne cele? Wydaje mi się, że jeżeli ja mam być osobą, która ma wydać w moim rozumieniu obligatoryjne pozwolenie (oczywiście jeżeli chodzi o odległość do 3m od granicy), to powinnam zostać poinformowana o faktycznie istniejącym stanie rzeczy." Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2003r. nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odpowiadając na zarzut skarżącej co do budowy w odległości 1,5 m od granicy jej działki Wojewoda podnosi, że w dniu 13 lutego 2003 roku zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które "wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia 16 grudnia 2002 r." Rozporządzenie to wprowadza następujące brzmienie § 330 pkt. 1 stanowiąc, że: przepisów rozporządzenia nie stosuje się z zastrzeżeniem § 2 ust. i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie obowiązujących przepisów. W sprawie, zdaniem organu odwoławczego, mamy do czynienia z sytuacją, gdy decyzja nie stała się jeszcze ostateczna, czyli rozpatrywana jest sprawa odwołania według stanu prawnego sprzed dnia 16 grudnia 2002 roku. Nadto organ podnosi, że z przedstawionych przez inwestora dowodów (dołączone szkice sytuacyjne działki) wynika, iż projektowany obiekt spełnia w stosunku do istniejących budynków na działkach sąsiednich warunki nasłonecznienia. W najbliższym sąsiedztwie projektowanego garażu, na działce skarżącej J. B., znajdują się pomieszczenia gospodarcze, które również nie będą zacieniane, ponieważ dobudowa znajduje się od strony północnej. W odwołaniu skarżąca porusza sprawę ewentualnej budowy kuchni w budynku gospodarczym na działce skarżącej. Rozpatrując sporną sprawę organ stwierdza, że "zajmuje się stanem faktycznym, a nie tym co może wydarzyć się w bliżej nieokreślonej przyszłości. Przedmiotem działania organów jest orzekanie w sprawach zamierzeń, o które występuje wnioskodawca, a prawo wymaga zajęcia stanowiska przez organ. Organ bada więc, czy zamierzenie inwestycyjne o które występuje inwestor nie jest sprzeczne z obowiązującym prawem, w tym czy nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich. Naruszenia takiego w przypadku budowy garażu nie wykazano." W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wnosi: 1) o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji starosty powiatowego; 2) o wstrzymanie wykonania wymienionej na wstępie decyzji starosty powiatowego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę do czasu ostatecznego rozpoznania skargi; Skarżąca uważa, że przepis art. 5 ust. 2 prawa budowlanego z uwagi na swój ogólny charakter nie może być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. W spornym zakresie pozwolenie inwestorowi na budowę przy granicy z jej nieruchomością narusza jej prawnie chroniony interes. Organy budowlane w obu instancjach naruszyły w szczególności obowiązujący w dacie rozstrzygania § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.). Skarżąca podkreśla, że przekroczenie odległości minimalnych budowli, określonych w § 12 ust. 4 rozporządzenia od granicy działki sąsiedniej jest czymś wyjątkowym i musi znaleźć stosowne uzasadnienie w istniejącym stanie rzeczy, czego jednak - jej zdaniem - w postępowaniu administracyjnym nie wykazano. Uważa nadto, że czynienie z wyjątku reguły, jak w kwestionowanym przez nią zakresie, narusza rażąco obowiązujący porządek prawny. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosi ojej oddalenie uznając, że skarga nie wnosi nic nowego a zatem argumenty zawarte w decyzji stanowią odpowiedź na podnoszone zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270. ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Wojewoda uznał, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co ma usprawiedliwić mniej korzystne dla skarżącej rozwiązanie, aniżeli przewidziane obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U Nr 75 poz. 690 ze zm.). Jednakże nie uwzględnił w ogóle stanu prawnego jaki zaistniał po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r., w sprawie sygn. akt [...], że § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane. Stanowisko prawne wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego było powodem do szukania rozwiązań dotyczących możliwości sytuowania budowy bezpośrednio przy granicy z sąsiadem. Przede wszystkim zachodziły wątpliwości co do tego, czy w takiej sytuacji organ administracji publicznej kwestii tej nie powinien traktować jako zagadnienia wstępnego i odesłać zainteresowane strony na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Sprawa ta została ostatecznie rozstrzygnięta w wyroku 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 (ONSA 2001/4/145) przez stwierdzenie, że : "Brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego co do usytuowania budynku, poza postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz wydawania odrębnego postanowienia, o którym stanowił zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140)." co należy także wprost odnieść do § 12 ust. 6 warunków. Konsekwencją przyjętych rozwiązań nie jest bynajmniej dowolność organów administracyjnych w kwestii ustalania, czy dopuszczalne jest posadowienie obiektu budowlanego przy granicy sąsiada, czy też konieczne jest zbadanie przesłanek nie tylko stricte z zakresu prawa budowlanego ale także ochrony prawa własności (art. 143 i 144 kc). W tej sytuacji trzeba się opowiedzieć za szerokim zastosowaniem ochrony prawnej osób trzecich, które wymienia się w zaskarżonej decyzji powołując się na art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy jednakże nie wziął pod uwagę, że przepis ten nie normuje wyczerpująco zakresu ochrony praw osób trzecich, a jedynie przykładowo wylicza, jakie podstawy należy mieć na względzie. Stąd też nie jest tak, by - jak to podnosi organ drugiej instancji - nie miał obowiązku uwzględnić szczególnej sytuacji w zakresie konfiguracji działki sąsiedniej (należącej do skarżącej) tylko dlatego, że działka ta nie jest zabudowana. W tej konkretnej sprawie przybliżenie rozbudowy garażu do odległości 1,5 m od granicy może pozbawić skarżącą możliwości skorzystania ze swojej działki budowlanej. Skarżąca nie dysponuje możliwością zabudowy na działce [...], która do niej nie należy. Nadto na tej działce stoi już budynek, a więc posadowienie budynku (rozbudowa garażu) na działce sąsiada będzie dla niej stanowiła zbyt duże obciążenie. Zasadnie też podnosi skarżąca, że garaż piętrowy jest niespotykanym raczej obiektem, a organ administracyjny nie rozwiązał jej wątpliwości co do przedstawienia przez inwestora prawdziwych zamiarów takiej budowy. Stanowi to naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem strona ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej należytego i poważnego traktowania. Niezrozumiałe jest stwierdzenie organu drugiej instancji, że także pomieszczenia gospodarcze skarżącej nie będą zacieniane "(...) ponieważ dobudowa jest od strony północnej". W istocie dobudowa - jak to określa organ administracyjny - jest od strony północnej, ale w stosunku do istniejącego obiektu J. S., a nie skarżącej J. B. W stosunku do jej nieruchomości rozbudowany obiekt znajduje się od strony zachodniej, czego organ odwoławczy ani organ pierwszej instancji nie dostrzega wbrew znajdującym się w aktach sprawy wyrysom z mapy. Nie chodzi też o to, że organ ma rozpatrzeć sprawę zajmując się stanem faktycznym, a nie tym co może się wydarzyć. Stan faktyczny sprawy to też ustalenie konfiguracji i położenia działki sąsiedniej. Nie można więc nie uwzględniać tej okoliczności tylko dlatego, że akurat nie znajduje się na niej w bezpośrednim sąsiedztwie żaden obiekt budowlany. Właśnie uzasadniony interes osób trzecich winien mieć w takiej sprawie szczególne znaczenie. Sąsiad nie powinien korzystać ze swej własności nie licząc się z ograniczeniami, jakie tego rodzaju korzystanie wywoła na nieruchomości sąsiada. Przybliżenie budowy do granic nieruchomości sąsiedniej, aczkolwiek dopuszczalne, musi jednak uwzględnić interes osób zajmujących sąsiednie nieruchomości i to nie tylko przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 5 ust 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z2000 r. Nr 106.poz. 1126 ze zm.), ale z uwzględnieniem całokształtu okoliczności jakie towarzysza tego rodzaju ograniczeniom, mając na uwadze przykładowy charakter powołanej normy prawnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej weźmie pod uwagę zgłaszane przez skarżącą zarzuty, w szczególności w zakresie konfiguracji działki i utrudnieniu jej zabudowy w sytuacji posadowienia obiektu zbyt blisko granicy z jej nieruchomością. Sąd uznał, że stosownie do art. 152 P.p.s.a. należy orzec, iż także do czasu uprawomocnia się wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Z tego więc względu Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, gdyż skarżąca pouczona o możliwości ich żądania nie domagała się kosztów.