II SA/Gd 620/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek -Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie podziału nieruchomości po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2017r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 27 marca 2017r. Wójt Gminy stwierdził wydanie decyzji Wójta Gminy z dnia 14 lipca 2016r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..], obr. K. na działki nr [..] i [..] z naruszeniem prawa w związku z brakiem udziału w postępowaniu wszystkich osób mających interes prawny. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że odpis powyższej decyzji doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 10 kwietnia 2017r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do organu K. S. reprezentowany przez pełnomocnika. Pismo opatrzone było datą 24 kwietnia 2017r. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że odwołanie opatrzone datą 24 kwietnia 2017r. zostało przez pełnomocnika złożone w Urzędzie Gminy w dniu 25 kwietnia 2017r. Okoliczność tą potwierdził Wójt Gminy w piśmie z dnia 26 czerwca 2017r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym wyjaśnił, że "data stempla wpływu, którym opatrzone jest wskazane odwołanie jest datą złożenia odwołania przez pełnomocnika". Data na stemplu wpływu to 25 kwietnia 2017r. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. początkiem terminu liczonego w dniach jest dzień następny po otrzymaniu decyzji, a koniec terminu określony jest przez upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni. Wskazano, że o prawie i terminie odwołania pełnomocnik odwołującego został w decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo pouczony. Stwierdzono, że odwołanie w przedmiotowej sprawie należało wnieść najpóźniej do dnia 24 kwietnia 2017r. Tym samym uznano, że odwołanie K. S. zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Wskazano przy tym, że K.S. nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że odwołanie zostało wniesione w terminie, tj. w dniu 24 kwietnia 2017r. za pośrednictwem Poczty Polskiej, o czym pełnomocnik skarżącego informował Samorządowe Kolegium Odwoławcze składając dowód nadania przesyłki listem poleconym. Do skargi dołączono kopię dowodu nadania przesyłki poleconej na adres Urzędu Gminy w dniu 24 kwietnia 2017r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stwierdzeń zawartych w skardze Kolegium wyjaśniło, że do dnia wydania kwestionowanego postanowienia, tj. do dnia 17 lipca 2017r. nie zostało poinformowane przez pełnomocnika o wniesieniu odwołania w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a., bowiem pismo pełnomocnika dotyczące tej okoliczności (wraz z kopią potwierdzenia nadania przesyłki poleconej) wpłynęło do Kolegium w dniu 27 lipca 2017r., a zostało wysłane pocztą w dniu 24 lipca 2017r. Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie kierowało się treścią pisma Wójta Gminy z dnia 26 czerwca 2017r., a ponadto także treścią pisma właściciela nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie wznowieniowe, tj. T. J. W piśmie z dnia 11 maja 2017r. skierowanym do Kolegium stwierdził on bowiem, że odwołanie w przedmiotowej sprawie zostało złożone przez pełnomocnika osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji z przekroczeniem ustawowego terminu. Stanowisko T.J. zostało przekazane pełnomocnikowi K. S. w pismach z dnia 25 maja 2017r. oraz 8 czerwca 2017r. W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżacego przedłożył do akt sprawy oryginał dowodu nadana przesyłki poleconej na adres Urzędu Gminy datowany na dzień 24 kwietnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został sformułowany skardze. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że podlega ono uchyleniu z powodu naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2017r., które na mocy art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego K. S. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3). Terminy wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. O terminie wniesienia odwołania oraz sposobie jego wniesienia skarżący reprezentowany przez pełnomocnika został pouczony przy wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe: a) jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu wniesienia odwołania (art. 58 § 2), wówczas organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia odwołania; b) jeżeli "w aktach organu drugiej instancji znajduje się odwołanie wniesione po terminie (nadesłane wraz z aktami sprawy przez organ pierwszej instancji) oraz odwołanie dołączone do wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2), wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie - art. 59 § 1) i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu - organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 153). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że niewątpliwie w dniu 10 kwietnia 2017r. pełnomocnikowi skarżącego skutecznie doręczono odpis decyzji organu pierwszej instancji. Upływ terminu do wniesienia odwołania w tej sytuacji, liczony zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 § 1 k.p.a., nastąpił w dniu 24 kwietnia 2017r. Potwierdza to znajdujące się w aktach administracyjnych potwierdzenie odbioru. Pomimo tego, że Kolegium podjęło czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia terminu i sposobu wniesienia odwołania nie doprowadziły one do ustaleń, które w sposób niewątpliwy dałyby podstawę do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. Z pism Wójta z dnia 28 kwietnia 2017r., 29 maja 2017r. i z dnia 26 czerwca 2017r. nie wynika w sposób bezsporny, czy odwołanie złożone zostało osobiście przez pełnomocnika w siedzibie organu, czy też zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego. Ustalenie to ma zaś w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny terminowości odwołania, albowiem zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Z akt sprawy wynika, że przekazując odwołanie do Kolegium Wójt w piśmie z dnia 28 kwietnia 2017r. wyjaśnił, że "od decyzji strona w dniu 25 kwietnia 2017r. złożyła odwołanie zachowując termin do jego wniesienia". Odpowiadając na dalsze pytania Kolegium w piśmie z dnia 29 maja 2017r. Wójt wyjaśnił, że "tutejszy urząd nie posiada koperty, która mogłaby potwierdzić wpłynięcie odwołania przesyłką pocztową". Ostatecznie natomiast w piśmie z dnia 26 czerwca 2017r. Wójt potwierdził brak koperty wskazując jednocześnie, że "data stempla wpływu, którym opatrzone jest przedmiotowe odwołanie, jest datą złożenia odwołania przez pełnomocnika". Na podstawie tych oświadczeń Wójta Kolegium ustaliło, że odwołanie złożone zostało przez pełnomocnika osobiście w siedzibie organu w dniu 25 kwietnia 2017r., czyli po upływie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium przyjęło interpretację, która w ocenie Sądu nie wynika z treści oświadczeń Wójta składanych w toku postępowania wstępnego przed Kolegium. Żadne z tych oświadczeń nie wskazuje bowiem wyraźnie na osobiste złożenie odwołania w siedzibie organu. Nadto organ dodatkowo konsekwentnie oświadczał o nieposiadaniu koperty, która potwierdziłaby datę nadania przesyłki zawierającej odwołanie. Twierdzenie to nie wyklucza jednak, że nadanie odwołania mogło nastąpić w trybie przez operatora pocztowego. Również treść oświadczenia Wójta, na którym oparło się Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, a mianowicie "data stempla wpływu, którym opatrzone jest przedmiotowe odwołanie jest datą złożenia odwołania przez pełnomocnika" nie rozwiewa wątpliwości co do sposobu złożenia tego odwołania. Nie jest również miarodajnym dowodem w tej kwestii oświadczenie strony postępowania T. J., który w piśmie z dnia 11 maja 2017r. stwierdził, że pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie osobiście w siedzibie organu w dniu 25 kwietnia 2017r., a zatem z uchybieniem terminu ustawowego. W ocenie sądu Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sformułowało przedwcześnie wnioski, których przy zastosowaniu zasad logicznego rozumowania wyciągnąć nie można było. Kolegium winno było skrupulatnie rozważyć nieścisłości w oświadczeniach Wójta, w tym wyjaśnić stwierdzenie w piśmie z dnia 28 kwietnia 2017r., że odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu. Kolegium winno było pozyskać stanowisko strony odwołującej się w tym zakresie i dążyć do wzajemnego zweryfikowania zebranych informacji. Tymczasem o wyjaśnienie kwestii sposobu i terminu wniesienia odwołania Kolegium zwracało się wyłącznie do Wójta Gminy, z pominięciem skarżącego i jego pełnomocnika. Organ administracji powinien natomiast dokonać oceny zarówno poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej łączności, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Dokonanie ustaleń wywołujących negatywne skutki procesowe dla strony odwołującej się wyłącznie na podstawie oświadczeń Wójta Gminy oraz strony przeciwnej – T. J., nie spełnia wymogów wszechstronnego postępowania dowodowego i nie mogło doprowadzić do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na końcowe rozstrzygnięcie kwestii terminowości wniesienia odwołania. Powyższe zastrzeżenia procesowe potwierdza przedłożony przez pełnomocnika skarżącego do akt sprawy sądowoadministracyjnej dowód nadania przesyłki poleconej o nr ([..] na adres Urzędu Gminy w dniu 24 kwietnia 2017r., który świadczy o tym, że we wskazanym dniu pełnomocnik skarżącego nadał na adres Urzędu Gminy przesyłkę poleconą o ściśle określonym numerze. Okoliczności związane ze wskazaną przesyłką powinny zostać wyjaśnione przez Kolegium pomimo tego, że o istnieniu takiego dowodu nadania organ dowiedział się już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, ale przed wniesieniem skargi, w procedurze rozpatrywania której Kolegium z mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. dysponowało kompetencją do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium winno było sprawdzić, czy przesyłka o wskazanym numerze została doręczona do adresata. W tym celu mogło podjąć kwerendę internetowej informacji prowadzonej przez Pocztę Polską, która umożliwia śledzenie losów przesyłek oraz zweryfikować rejestry korespondencji przychodzącej do Urzędu Gminy. Czynności tych Kolegium zaniechało nie wyjaśniając okoliczności związanych z dowodem nadania odwołania przez pełnomocnika skarżących przez pocztę. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania skutkującym wadliwością postanowienia. Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie przez organy administracji normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one wszystkich faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, w tym wypadku możliwości skutecznego skorzystania z uprawnienia do wniesienia odwołania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważy kwestię terminowości wniesienia odwołania przez pełnomocnika skarżącego, uwzględniając oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Kolegium winno wyjaśnić wszystkie kwestie związane z dowodem nadania przesyłki poleconej z dnia 24 kwietnia 2017r., którą pełnomocnik skarżącego wysłał na adres Urzędu Gminy. Wyniki tych ustaleń Kolegium winno skonfrontować z dotychczasowym stanowiskiem Wójta Gminy, a w razie potrzeby dążyć do wyjaśnienia zaistniałych niejasności i rozbieżności w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, który pozwoli na poczynienie wiarygodnych ustaleń faktycznych i na ich podstawie właściwego zastosowania przepisów prawa procesowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. ustalając, że na koszty zasądzone na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – radcy prawnego ustalone w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.