II SA/Gd 621/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty Powiatu z dnia 5 kwietnia 2004 r., nr[...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Starosta Powiatowy w decyzją z dnia 5 kwietnia 2004 r., na podstawie art. 28, 33 ust 1, 34 ust 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016), po rozpatrzeniu wniosku M I. i A. S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - zmianę konstrukcji dachu płaskiego na dwuspadowy z jednoczesną nadbudową w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr 128/16 w miejscowości P. Rozstrzygnięcie to określiło także konkretne warunki, które miały zostać spełnione w toku wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu zebranej dokumentacji projektowej dotyczącej opisanych wyżej robót budowlanych stwierdzono zgodność tej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał także, iż nie stwierdzono, by nadbudowa ta naruszała przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa- w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z dnia 14 grudnia 1994r., które obowiązywało w dniu wszczęcia sprawy. Według organu z załączonej do projektu analizy zacieniania nie wynika, by budynki, znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...], po wykonaniu nadbudowy były zacieniane w sposób niedopuszczalny przez przepisy tego rozporządzenia. Budynek zlokalizowany na działce nr [...] znajduje się całkowicie poza zasięgiem cienia, natomiast pomieszczenia w budynkach usytuowanych na działkach nr [...] i [...] - od strony południowo-zachodniej- mają zapewniony czas nasłonecznienia zgodny z § 60 ust. l obowiązującego wówczas rozporządzenia). Z przedłożonej dokumentacji wynika również, że nie zachodzi potrzeba ingerencji w budynek sąsiedni, usytuowany na działce [...]. Zgłaszane przez H. G. uwagi w piśmie z dnia 14 stycznia 2004r, dotyczące między innymi sposobu odprowadzenia wód opadowych, odnoszą się do obecnego sposobu zagospodarowania i wykorzystania posesji. Odwołania od tej decyzji wnieśli odrębnie H. G. i J. F. H. G. wywodziła, że kwestia nadbudowy zlokalizowanej w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej była rozpatrywana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 ze zm.). Odwołująca się wskazała na § 270 ust 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust 4 pkt 2, lecz nie mniejszej od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowana określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania zgody jej właściciela. Odwołująca się wskazała także, iż ustęp 7 § 12 tego rozporządzenia stanowi, że w razie braku zgody właściciela właściwy organ może rozstrzygnąć w drodze postanowienia o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach, o których mowa w ust 6, jeżeli nie spowoduje to utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Wobec nie wydania powyższego postanowienia przez Starostę zarówno odwołująca się, jak i właściciele pozostałych sąsiednich działek zostali pozbawieni możliwości złożenia środka odwoławczego. H. G. podkreśliła również, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 kwietnia 2002 r. wydana została jedynie na zmianę konstrukcji dachu z płaskiego na spadzisty, a nie na nadbudowę budynku. J. F. w swoim odwołaniu wskazał, że projektowana inwestycja narusza przepis § 12 ust 6 pkt 2b cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), ponieważ należący do niego budynek jest niższy o 2 m od budynku projektowanego. Po realizacji tej budowy różnica ta będzie wynosić 5m. Podkreślił również, iż w toku postępowania naruszono przepisy k.p.a. poprzez nie zapewnienie udziału wszystkim jego stronom. Nie uwzględniając zarzutów tych odwołań Wojewoda decyzją z dnia 29 lipca 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28, 33 ust 1, art. 34 ust 4, art. 36, art. 80 ust 1 pkt 2, art. 81 ust 1 pkt 2 i art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki określone w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił wymogów wskazanych w art. 32 ust 4 ustawy. Nie można było zatem, stosownie do art. 35 ust 4 ustawy, odmówić wydania pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do kwestii podnoszonych w odwołaniu organ administracji wyjaśnił, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 19 lutego 1970r. wydanego przez PPRN w i zgłoszony do użytkowania w dniu 18 stycznia 1972r. do Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury PPRN w. Podkreślono, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycja polegająca jedynie na zmianie konstrukcji dachu w budynku usytuowanym na działce nr [...] w miejscowości. Przedmiotowa inwestycja uzyskała decyzję Wójta Gminy Nr [...] dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którą utrzymano w mocy decyzją sygn. akt 2387/02 z dnia 11 lipca 2003r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w. Jednocześnie wskazano, iż przedmiotowa inwestycja respektuje warunek § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2000r. póz. 690 ze zm.), ponieważ projektowany okap przedmiotowego dachu pomniejsza istniejącą odległość domu mieszkalnego od granicy działki o 0,5 m. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy, jak również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie określają ilości miejsc postojowych dla przedmiotowej zabudowy o mieszkaniowej. Zdaniem organu odwoławczego inwestycja polegająca na zmianie konstrukcji dachu na istniejącym budynku usytuowanym na działce nr [...] w m. nie narusza żadnego interesu osób trzecich, w tym właścicieli działek sąsiednich. H. G. wniosła skargę na tę decyzję, w której, poza ponowieniem zarzutów odwołania, wywodziła, że narusza ona prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wskazała, że decyzja Starosty z dnia 25 kwietnia 2002 r. zmieniła konstrukcję dachu z płaskiego na spadzisty, zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę nie tylko dla zmiany konstrukcji dachu lecz również została rozszerzona bez podstawy prawej o nadbudowę budynku mieszkalnego. W skardze podkreślono, że planowana inwestycja jest zlokalizowana w odległości 1,5 m od granicy działki skarżącej, na co ani ona, ani jej poprzednicy prawni zgody nie wyrazili. Analiza zacienienia budynku sporządzona przez architekta M. J. dołączona do dokumentacji związanej ze zmianą dachu i nadbudową domu odnosi się jedynie do kwestii zacieniania domu skarżącej. W jej ocenie kwestia ta nie ma jakiegokolwiek znaczenia, ma natomiast znaczenie fakt, iż planowana inwestycja zacienia jej działkę, co narusza zarówno przepisy Prawa budowlanego, jak i art. 144 k.c. Ponadto H. G. zaznaczyła, iż planowana inwestycja w sposób znaczący wpłynie na funkcjonowanie zbiorników na nieczystości, jak również kanalizacje sanitarną i deszczową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, powołując się na argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśniono, że: - przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. l ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.), - inwestorki legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. k. 35 w aktach organu I instancji), - planowana zmiana konstrukcji dachu wraz z nadbudową nie narusza przepisów § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obowiązującego w chwili wszczęcia postępowania Dz. U. Nr 15, póz. 140 z 1999 r. ze zm.), jak i respektuje warunek § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. (obowiązującego w chwili wydania przedmiotowej decyzji Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze zm.), - przedłożona analiza zacienienia dotycząca przedmiotowej nadbudowy w sposób jednoznaczny wskazuje na brak wpływu projektowanej inwestycji na nasłonecznienia sąsiednich budynków w wyniku jej realizacji (teczka odrębna w aktach sprawy: Analiza zacienienia budynku) ocenianej pod kątem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych. W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2006 r. H. G. podkreśliła, że w jej ocenie Wójt Gminy wydał decyzję na zmianę konstrukcji dachu, zaś Starosta zatwierdził projekt na nadbudowę jeszcze jednej kondygnacji. W ten sposób nowo powstały obiekt, znajdujący się wśród budynków 1,5-kondygnacyjnych, ma 3 kondygnacje. Wskazała także, iż w ścianie budynku zwróconej do granicy jej działki wykonano otwory okienne, co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Powołane jako podstawa prawna zaskarżonych decyzji przepisy art. 28 i 33 ust. 1 obowiązującej w dniu ich wydania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) stanowiły, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust 4 tej ustawy projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, iż inwestor przedłożył projekt budowlany oraz pozostałe dokumenty, a organy administracji uznały, iż spełnił tym samym przesłanki niezbędne do udzielenia mu pozwolenia na budowę. Jednakże organy administracji nie odniosły się w tym zakresie do zarzutów H. G., iż w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji powstanie obiekt 3-kondygnacyjny w otoczeniu budynków o wysokości do 1,5 kondygnacji. Wskazać należy, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że możliwa była na tym terenie zabudowa 2,5 kondygnacyjna. Ograny administracji obydwu instancji nie badały sposobu liczenia kondygnacji. Nadto stosownie do przepisów prawa budowlanego nadbudowa obiektu musi być zgodna z orzeczeniem technicznym. Ten warunek wynikał z treści Wójta Gminy z dnia 25 kwietnia 2002r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a w sprawie niniejszej organ nie oceniał również takiego orzeczenia. Organ drugiej instancji nie odniósł się również do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia warunków technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1994 r., w szczególności nie wyjaśnił dlaczego zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, podczas gdy organ pierwszej instancji zastawał uprzednio obowiązujące rozporządzenie. Uznać zatem należy, że organy administracji dość dowolnie posługiwały się przepisami prawa, nie wyjaśniając przy tym stronie ich stosowania. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia stosunków wodno-prawnych będących następstwem projektowanej inwestycji wskazać należy, iż organy administracji w ogóle nie badały przedmiotowej sprawy w tym zakresie, co również stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Zmiana dachu na spadzisty ma istotne znaczenie dla warunków wodno - prawnych na działce sąsiedniej, w szczególności w sytuacji niewielkiej odległości pomiędzy obiektem budowlanym a tą działką. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, Warszawa 2000, str. 56) Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000r. sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem wskazanych wyżej uchybień. Odniesie się również zarzutu zgłoszonego przez zainteresowanego J. F. w postępowaniu odwoławczym pominięcia w postępowaniu administracyjnym jako strony A. F. Wprawdzie ze znajdujących się w aktach dokumentów – wypisów z rejestru gruntów nie wynika, iżby wymieniona osoba była właścicielem nieruchomości sąsiedniej, kwestia ta jednak wymaga wyjaśnienia. Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Rozprawa jest bowiem formą postępowania wyjaśniającego, umożliwia koncentrację w jednym czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione.