II SA/Gd 621/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz wnoszącego sprzeciw W. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 27 maja 2019 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 30 października 2018 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu działki nr [..] w M., gmina Ż. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ten ustalił, że W.W. wykonał na terenie ww. działki utwardzenie drogi gruntowej z ażurowych prefabrykowanych płyt żelbetowych o długości 44,5 m. Według oświadczenia inwestora roboty budowlane zostały zrealizowane w maju 2016 r.; po otrzymaniu zawiadomienia Starosty o przyjęciu ww. zgłoszenia prac. Wyjaśniając powyższe organ ustali, że roboty związane z położeniem tych płyt zostały w całości zakończone, a w dniu 12 kwietnia 2016 r. inwestor dokonał zgłoszenia utwardzenia drogi i położenia płyt yomb na drodze gruntowej, tj. nr [..] w M., wskazując jednocześnie termin rozpoczęcia robót na dzień 15 maja 2016 r. Zgłoszenie to zostało przyjęte w dniu 26 kwietnia 2016 r., jednakże zdaniem PINB, zawierało ono wadę, gdyż droga gruntowa nie jest obiektem budowlanym, a pasem komunikacyjnym, zatem nie można było dokonać jej przebudowy w trybie zgłoszenia, a należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym inwestor został zobowiązany do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego utwardzenia, a po wykonaniu tego obowiązku, PINB decyzją z dnia 16 grudnia 2016 r. orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 579/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję WINB z dnia 23 czerwca 2017 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że robót będących przedmiotem sprawy nie można było zakwalifikować jako remontu, wymagającego jedynie dokonania zgłoszenia. Wykonane roboty nie stanowiły też przebudowy. Niesporne jest natomiast, że inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę drogi na działce nr [..]. W związku z tym konieczne stało się rozważenie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, albowiem jedynie w przypadku gdyby inwestor rozpoczął wykonywanie przedmiotowych robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia Staroście, wtedy – tak jak przyjęły to organy, należało prowadzić postępowanie w tej sprawie na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Gdyby jednak inwestor rozpoczął roboty budowlane wcześniej, przed dokonaniem zgłoszenia, tak jak wskazywał na to uczestnik postępowania, wtedy należało prowadzić postępowanie w trybie art. 48 tej ustawy. W celu ustalenia prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu, istotne więc było ustalenie daty rozpoczęcia budowy drogi. W tym zakresie sąd wskazał na protokół kontroli z dnia 9 grudnia 2015 r., z którego wynika, że na terenie działki nr [..] "wykonano wyrównanie tej działki i ustabilizowanie jej materiałem sypkim (kruszywo)". Organy nie wyjaśniły, czy te roboty stanowiły rozpoczęcie budowy przedmiotowej drogi. Gdyby tak było, to dokonanie zgłoszenia robót budowlanych w dniu 12 kwietnia 2016 r. nie mogłoby spowodować prowadzenia postępowania w tej sprawie w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, a organy obwiązane byłyby orzekać w przedmiocie zbudowanej drogi w trybie art. 48 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę PINB wskazał, że na początku roku 2016 r. inwestor dokonał utwardzenia terenu działki nr [..], które zostało następnie rozebrane łącznie z podsypką. Na realizację tych prac zgodę wyraził właściciel działki nr [...], co potwierdził protokół oględzin z dnia 1 września 2016 r. W toku tych oględzin organ nie stwierdził także, aby poprzez realizację przedmiotowych robót budowlanych nie można było swobodnie wjechać na teren działek sąsiednich, prace te nie stwarzały również zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mierna. Następnie, po otrzymaniu w dniu 25 kwietnia 2016 r. zaświadczenia o braku sprzeciwu do zgłoszonych robót, inwestor ponownie przystąpił do robót związanych z utwardzeniem terenu – wysypaniem podsypki oraz ułożeniem płyt. Z kolei z przeprowadzonych w dniu 13 sierpnia 2108 r. ponownych oględzin wynika, że obecnie na terenie działki nr [..] nie zostały wykonane jakiekolwiek dodatkowe roboty wymagające uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia – poza pracami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania, tj., utwardzeniem drogi na odcinku o długości 44,5 m (zrealizowanym w 2016). Organ ustalił też, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XX/343/2008 z dnia 27 +czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. nr 117, poz.2781 z 2008 r.), teren działki nr [..] w M. oznaczony jest symbolem 85.KD.D - co stanowi drogę klasy D, dojazdową. W tym stanie rzeczy PINB stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, o czym orzekł w decyzji z dnia 30 października 2018 r. Stanowiska organu pierwszej instancji nie podzielił WINB, który decyzją z dnia 27 maja 2019 r., wydaną w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., uchylił kontrolowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania PINB. W uzasadnieniu inspektor wojewódzki wskazał, że prace związane z utwardzeniem drogi i położeniem płyt yomb na wskazanym odcinku drogi, mogły zostać rozpoczęte nie wcześniej niż po otrzymaniu zaświadczenia o braku sprzeciwu co do zgłoszenia robót, a więc w dniu 26 kwietnia 2016 r. Jednakże w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej na działce nr [..] w dniu 25 kwietnia 2016 r., z którego wynika, że na terenie tej działki, na odcinku sąsiadującym z działką [..] i [..], wykonano wyrównanie terenu i ustabilizowanie go materiałem sypkim (kruszywo, żwir). Ponadto na załączonej do protokołu dokumentacji zdjęciowej przedstawiającej tę część działki nr [..], na której ułożono w późniejszym terminie płyty ażurowe typu yomb, widnieje kruszywo stanowiące teren ustabilizowany pod budowę omawianej drogi. Powyższe świadczy o rozpoczęciu budowy przedmiotowej drogi przed dniem 25 kwietnia 2016 r., a więc przed wydaniem zaświadczenia przez Starostę o braku sprzeciwu do zgłoszenia ww. robót. W konsekwencji, okoliczności sprawy wskazują, że postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych na działce nr [..] należało prowadzić w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 579/17. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. W. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie odniesienie się do dowodu z oględzin z dnia 13 sierpnia 2018 r. i wydanie decyzji w oparciu o protokół oględzin z dnia 25 kwietnia 2016 r. W konsekwencji dokonano błędnych ustaleń co do tego, że inwestor rozpoczął budowę drogi na odcinku działki nr [..], poprzez wyrównanie tego fragmentu i ustabilizowanie jej materiałem sypkim, przed wydaniem przez Starostę zaświadczenia o braku sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia, a przez to stwierdzono, że postępowanie należy prowadzić w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, że jako jedyny dowód mogący świadczyć o tym, że roboty zostały rozpoczęte przed wydaniem zaświadczenia organ odwoławczy podał protokół oględzin z dnia 25 kwietnia 2016 r., w którym ustalono wyrównanie i ustabilizowanie działki nr [..] na odcinku sąsiadującym z działką nr [..] i [..]. Załączone fotografie przedstawiały fragment drogi leżącej wzdłuż działek nr [..] i [..] od strony zachodniej. Tymczasem niniejsze postępowanie dotyczyło innego fragmentu drogi, tj. leżącego wzdłuż działki nr [..] od strony północnej, na którym zostały ułożone płyty typu yomb. Dokumentacja, na której oparł się organ nie dotyczy zatem fragmentu drogi będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto organ nie odniósł się do pozostałego materiału dowodowego, w tym do wyroku WSA w Gdańsku, zgodnie z którym w sprawie należało ustalić termin rozpoczęcia prac budowlanych polegających na podsypaniu kruszywa i ułożeniu płyt yomb. W tym zakresie strona wskazała, że inwestor pierwotnie wyrównał teren i wysypał podsypkę, na której ułożył płyty w 2015 r. Jednakże z uwagi na fakt, że dokonał tego bez wymaganego zgłoszenia, rozebrał płyty wraz z podsypką, a następnie po dokonaniu w 2016 r. zgłoszenia i uzyskaniu zaświadczenia o braku sprzeciwu przystąpił do ponownego wysypania podsypki i układania płyt. Zatem najwcześniejszym terminem do rozpoczęcia prac był dzień 26 kwietnia 2016 r., zaś zarówno inwestor, jak i właściciel działki nr [..] wskazywali w toku postępowania, że rozpoczęcie prac objętych zgłoszeniem nastąpiło później niż w kwietniu. W związku z tym należy uznać, że inwestor rozpoczął prace po uzyskaniu zaświadczenia, co uzasadniało zastosowanie w sprawie trybu z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. do systemu prawnego wprowadzono nowy środek, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego, tj. sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z wolą ustawodawcy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji, która winna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Wprowadzony do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., art. 64e przewiduje, że rozpoznając sprzeciw od tego typu decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada więc kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączących się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, tj. nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy dostrzegł potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd ocenia jedynie, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. (zob. m.in. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183, dostępne pod adresem http://www.sejm.gov.pl). Na podstawie art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla tę decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Przechodząc do rozważań w kwestii zasadności sprzeciwu wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest ocenny, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. zachowujące aktualność wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rzeczą organu drugiej instancji jest ponowne zbadanie sprawy w jej całokształcie. Organ ten zatem nie tylko dokonuje oceny rozstrzygnięcia, które w sprawie zapadło, ale również bada cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie z uwzględnieniem zarzutów odwołania i dopiero wówczas, gdy analiza ta wskazuje na jego istotne braki może skorzystać z możliwości jakie daje art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając niniejszy sprzeciw w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż materiał dowodowy, jakim dysponował organ odwoławczy, poddany prawidłowej ocenie, umożliwiał wydanie decyzji co do istoty sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych organ pierwszej instancji ponownie rozważał kwestię zastosowania przepisów Prawa budowlanego w stosunku do robót wykonanych na działce nr [..], w warunkach związania wskazaniami i oceną prawną wyrażonymi w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 579/17. W wyroku tym wskazano, że w celu ustalenia prawidłowej podstawy prawnej działania organu nadzoru budowlanego, konieczne jest jednoznaczne ustalenie daty wykonania spornych robót. Wypełniając obowiązek w tym zakresie PINB w dniu 13 sierpnia 2018 r. przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że roboty na działce nr [..], polegające na usypaniu tłucznia, gruzu bez spoiny celem polepszenia dojazdu do działek sąsiednich – wykazane w protokole oględzin z dnia 9 grudnia 2015 r., zostały rozebrane w roku 2016, co potwierdził protokół oględzin z dnia 26 kwietnia 2016 r. W szczególności zdemontowane zostały płyty żelbetowe z podsypką. Po przeprowadzeniu tej rozbiórki inwestor dokonał zgłoszenia Staroście robót związanych z utwardzeniem terenu działki nr [..], a po otrzymaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. zaświadczenia o braku sprzeciwu uprawnionego organu, na podsypce żwirowej ułożył prefabrykowane ażurowe płyty, które to roboty stały się przedmiotem niniejszego postępowania. Co więcej, w toku aktualnych oględzin właściciel sąsiedniej nieruchomości również oświadczył, że pierwsze ułożenie płyt zostało rozebrane, przy czym jego zdaniem drugie ułożenie płyt na działce miało miejsce nie w kwietniu, a później w roku 2016. Na podstawie nowych dowodów oraz oceny wcześniej zebranego materiału dowodowego PINB ustalił, że na początku roku 2016 inwestor rozebrał wcześniej wykonane utwardzenie z płyt betonowych na podsypce żwirowej, a następnie, na podstawie dokonanego zgłoszenia, po dniu 26 kwietnia 2016 r. ponownie ułożył na działce na podsypce żwirowej żelbetowe prefabrykowane płyty. W oparciu zaś o sporządzone orzeczenie techniczne z 2016 r. stwierdził, że wykonane roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i normami oraz nie mają negatywnego wpływu na tereny sąsiednie. Możliwe jest zatem jej bezpieczne użytkowanie. Tak poczynione ustalenia stały się podstawą do wydania decyzji z dnia 30 października 2018 r., w której stwierdzono brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a więc w postępowaniu naprawczym, jako że roboty polegające na budowie utwardzenia drogi z ażurowych, prefabrykowanych płyt żelbetowych (typu yomb), na działce nr [..], zostały wykonane w kwietniu 2016 r. po skutecznym dokonaniu zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym WINB badając, czy organ pierwszej instancji wykonał zalecenia zawarte w wyroku sądu z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 579/17 i czy ustalił datę rozpoczęcia spornych robót budowlanych, odniósł się wyłącznie do dowodu z oględzin dokonanych w dniu 25 kwietnia 2016 r., podczas których stwierdzono, że na terenie działki nr [..], na odcinku sąsiadującym z działką nr [..] i [..], wykonano wyrównanie terenu i ustabilizowanie go materiałem sypkim (kruszywo, żwir). Na tej podstawie organ odwoławczy wywiódł, że prace te, wykonane przed dniem ww. oględzin, stanowiły rozpoczęcie budowy przedmiotowej drogi, a zatem została ona wykonana bez dokonania wymaganego zgłoszenia, co przesądza o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie nie trybu art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a – zgodnie ze wskazaniami sądu – art. 48 tej ustawy. Jak to już sąd wojewódzki wskazał, istotna naczelnej zasady postępowania administracyjnego - zasady dwuinstancyjności, wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Co przy tym istotne, prowadząc postępowanie odwoławcze, organ ten tak samo stosuje przepisy kodeksu dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności zaś art. 80 k.p.a., a zatem jest zobowiązany do dokonania ponownej oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Tylko takie działanie może bowiem zapewnić dwukrotne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i prawidłową ocenę rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji decyzji, a w konsekwencji także umożliwia stwierdzenie, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie, WINB obowiązkom tym uchybił, przez co naruszył w sposób istotny art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że swoje twierdzenia organ odwoławczy oparł wyłącznie na dowodzie z oględzin dokonanych w dniu 25 kwietnia 2016 r., tj. przed dniem otrzymania przez inwestora zaświadczenia o przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia robót związanych z budową drogi na działce nr [..]. Z uwagi na to, że podczas tych oględzin stwierdzono uprzednie wykonanie wyrównania działki i ustabilizowanie jej materiałem sypki, organ ten uznał, że przystąpiono do budowy drogi bez wymaganego zgłoszenia. Nie uwzględniono jednakże, że w sprawie zostały przeprowadzone ponowne oględziny w dniu 13 sierpnia 2018 r., które wyjaśniały przebieg całego przedsięwzięcia i pozwalały na ustalenie stanu faktycznego i jego pełną ocenę w świetle przepisów prawa materialnego. Mianowicie podczas tych oględzin ustalono, że rzeczywiście uprzednio w roku 2015 zostały wykonane roboty polegające na wyrównaniu terenu działki i usypaniu jej kruszywem w celu polepszenia dojazdu do działek sąsiednich. Fakt ten potwierdza także protokół z kontroli z dnia 9 grudnia 2015 r. Jednocześnie jednak wyjaśniono, że tak wykonane roboty zostały następnie rozebrane na początku roku 2016 i taki stan istniał w dniu oględzin z 25 kwietnia 2016 r. Dopiero później, po otrzymaniu zaświadczenia o braku sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia robót, inwestor przystąpił do prac zakwestionowanych w niniejszym postępowaniu, tj. ułożeniu na podsypce żwirowej płyt ażurowych, prefabrykowanych (typu yomb). Zdaniem sądu, tylko dokonanie oceny tak zebranego, całego materiału dowodowego, tj. zarówno protokołów oględzin z dnia 9 grudnia 2015 r., 25 kwietnia 2016 r., jak i z dnia 13 sierpnia 2018 r., pozwoliłoby organowi odwoławczemu na poczynienie ustaleń istotnych dla sprawy, a mianowicie daty wykonania kontrolowalnych robót i w efekcie ustalenie, czy zostały one wykonane przed dokonaniem zgłoszenia, co determinowałoby tryb procedowania z art. 48 Prawa budowlanego, czy też po dokonaniu tej czynności, co umożliwiałoby ocenę robót w kontekście przepisów art. 50 i art. 51 tej ustawy. Co więcej, jak trafnie wskazano w sprzeciwie, stan rozważany w dniu oględzin z 25 kwietnia 2016 r. dotyczył części działki nr [..] i wykonanej drogi wzdłuż zachodnich granic działek nr [..] i [..], tymczasem przedmiotowe roboty prowadzone były na odcinku działki nr [..] wzdłuż północnej granicy działki nr [..]. Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy, który stał się podstawą stanowiska organu odwoławczego nie dotyczy robót będących przedmiotem niniejszego postępowania, co również świadczy o nieprawidłowym zastosowaniu art. 80 k.p.a. i wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że przeprowadzone przez WINB postępowanie narusza również w sposób istotny art. 15 i art. 80 k.p.a., albowiem organ ten nie ocenił całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że tylko pełna analiza dowodów, przeprowadzonych zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i ewentualnie przeprowadzonych uzupełniająco przez organ odwoławczy, może stać się podstawą do stwierdzenia, że zaistniała przesłanka do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj., że organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Taka zaś sytuacja, w ocenie sądu, nie miała miejsca w rozważanym wypadku, co wprost wynika z całościowej analizy akt sprawy. Ponadto należy zauważyć, że wbrew treści ww. przepisu, z decyzji kasatoryjnej nie wynikają żadne wytyczne dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, lecz wyłącznie jego ocena – niepełna – przez organ odwoławczy, która doprowadziła do stwierdzenia konieczności zastosowania innej podstawy prawnej działań organu nadzoru. Takie zaś działanie nie uprawnia do zastosowania omawianej regulacji i wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Istotą art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem stwierdzenie, że istnieją jeszcze okoliczności niezbędne do wyjaśnienia w sprawie, a inicjatywę dowodową w tym zakresie ma wyłącznie organ pierwszej instancji, jednakże bez dokonywania odmiennej, wybiórczej, oceny zebranego już materiału i tym samym przesądzania kwestii przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarzuty podniesione w sprzeciwie są zasadne, co uprawniało do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), ustalając, że na zasądzone od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania składa się wpis od sprzeciwu w wysokości 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i opłaty od pełnomocnictwa – 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny.