II SA/Gd 621/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi N.W na postanowienie Wojewody [...] z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Skarga N. W. na postanowienie Wojewody z 30 lipca 2021 r. uchylające w całości postanowienie Prezydenta Miasta z 12 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji z 22 grudnia 2016 r., udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w G. i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia, została wniesiona w następującym stanie sprawy: Decyzją z 22 grudnia 2016r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę dla inwestycji: budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z garażem, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. K. w G. - dz. nr [..] obręb [..]. W dniu 23 grudnia 2019r. wpłynął wniosek H. de W. o wstrzymanie wykonania ww. decyzji, w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączono opracowanie pn.: "Opinia geotechniczna z dokumentacją badań podłoża gruntowego dla oceny stateczności istniejących budynków mieszkalnych w sąsiedztwie nowoprojektowanych budynków mieszkalnych, G., ul. K., uI. M." oraz "Analiza stateczności konstrukcji istniejącej skarpy przy obiektach na działce nr [..] przy ul. M. [..] i nr [..] przy ul. K. w G.. i działkach nr [..] i [..] przy ul. K.". Prezydent Miasta postanowieniem z 12 maja 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji w ramach toczącego się postępowania wznowieniowego wskazując, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. K. w G. znajduje się na obszarze, na którym występują tereny potencjalnie narażone na osuwanie mas ziemnych. Z dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że inwestycja została poprzedzona szczegółowym rozpoznaniem budowy geologicznej i ustaleniem kategorii geotechnicznej obiektu oraz warunków posadowienia budynku z uwzględnieniem stateczności skarpy zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Decyzją z 5 października 2015r. Geolog Powiatowy zatwierdził projekt robót geologicznych związanych z przedmiotową inwestycją. Przedłożony projekt budowlany w związku z rozpoznanymi przy pomocy badań warunkami geotechnicznymi przewiduje zabezpieczenie stabilności skarpy w postaci żelbetowej palisady. Ma ona na celu zabezpieczenie wykopu oraz budynku mieszkalnego na działce objętej opracowaniem oraz jednocześnie stanowić dodatkowe umocnienie istniejącej skarpy i stabilne zabezpieczenie przed osuwaniem się mas ziemnych z wyżej położonych terenów. Wszystkie elementy omawianej palisady przewiduje się na działce inwestora, w związku z czym nie będą miały one wpływu na sąsiadującą zabudowę. Zastosowany system pali wierconych, którego wykonanie również nie będzie wywoływało wstrząsów i wibracji narażających sąsiednie budynki i obiekty budowlane na uszkodzenie, jak również nie będzie powodowało osuwania się mas ziemnych z istniejącej skarpy. Prezydent zwrócił się do Geologa Powiatowego z prośbą o opinię czy przedstawione aktualnie dokumenty mają wpływ na ustalenia dotyczące warunków geotechnicznych zawartych w opracowaniu zatwierdzonym przez Geologa Powiatowego decyzją z 21 grudnia 2015r. dołączonym do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją zezwalającą na realizację budowy przez skarżącego. Otrzymał odpowiedź, że w ocenie Geologa Powiatowego po przeanalizowaniu ww. opracowań, iż informacje zawarte w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej skarżącego nie są sprzeczne z wnioskami przedstawionymi w dokumentach geotechnicznych załączonych przez H. de W. Organ I instancji uznał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału wskazuje, że w powyższej sprawie administracyjnej nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia wydanej przez Prezydenta Miasta ostatecznej decyzji z 22 grudnia 2016r. a nieruchomość położona przy ul. M. w G., której wnioskodawczyni jest współwłaścicielką, nie jest objęta obszarem oddziaływania w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Wojewoda rozpoznając sprawę na skutek złożenia zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 152 § 1 Kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przez organ I instancji oraz nadesłanych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku akt dotyczących udzielonego pozwolenia na budowę, Wojewoda ustalił, że zarówno skarżone postanowienie. Jak i decyzja Prezydenta Miasta z 22 grudnia 2016 r., będąca przedmiotem wstrzymania wykonania w postępowaniu wznowieniowym, zostały podpisane przez tę samą osobę – J. M., Kierownika Referatu Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta. Tymczasem zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepisy dotyczące instytucji wyłączenia pracownika stanowią jedną z gwarancji realizacji naczelnej zasady procesu administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), a w ten sposób także zasady praworządności (art. 6 Kpa). Rozwiązania te realizują funkcję gwarancyjną i prewencyjną, tzn. mają zapobiegać brakowi obiektywizmu podmiotów prowadzących postępowanie wyjaśniające i rozstrzygających sprawy administracyjne. Pośrednio więc oddziałują na legalność działania organu w toku całego postępowania administracyjnego. Poza tym wiążą się również z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa). Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 Kpa. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, iż nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06). Określone w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się jednak również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji (a więc w trybie wznowienia postępowania, a także stwierdzenia nieważności decyzji). Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej, nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2808/16; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 843/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1400/16). W wyroku z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 466/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja pozostaje w obrocie prawnym, zaś pracownik organu rozpoznający sprawę dotyczącą tej decyzji brał udział w jej wydaniu. Innymi słowy, przepis ten może stanowić podstawę wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym bądź zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych prowadzonych przez pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem tych postępowań. Nie ma on natomiast zastosowania do pracownika organu I instancji, który brał udział w wydaniu decyzji, która następnie została uchylona przez organ odwoławczy a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w I instancji - od ponownego wzięcia udziału w rozpatrzeniu podania, w wyniku którego została wydana uchylona decyzja." Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa znajduje zatem zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też decyzję wydaną na skutek zastosowania trybu nadzwyczajnego. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 831/10, przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 "Jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 Kpa - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (...)". Analiza akt w niniejszej sprawie doprowadziła Wojewodę do wniosku, że skarżone postanowienie oraz decyzja Prezydenta Miasta z 22 grudnia 2016 r. wydane zostały przez tego samego pracownika. Wobec powyższego, w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezydenta Miasta), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 Kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezydenta Kierownika Referatu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15). Tym samym, wydanie zaskarżonego postanowienia z upoważnienia Prezydenta Miasta przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi zatem podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyjmuje się wówczas, iż zostaje spełniona przesłanka z art. 138 § 2 Kpa wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy ze względu na naruszenie przepisów postępowania, w wyniku którego pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazane wyżej kwalifikowane naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa musiało zatem skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w celu zapewnienia stronom rozstrzygnięcia sprawy przez dwa bezstronne w sprawie organy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2808/16). Z tego też powodu rozpatrywanie zarzutów zawartych w zażaleniach byłoby przedwczesne. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji zastosuje się do treści art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. We wniesionej skardze jej autor zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 § 1 pkt 5 Kpa poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu mają zastosowanie również w przypadku postępowań uruchamianych w trybie nadzwyczajnym, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że organ I instancji dopuścił się ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji, wydaniem rozstrzygnięcia kasacyjnego powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przywołał skarżący wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., II FSK 622/13 w którym wskazano, że pojęcie "zaskarżonej decyzji" dotyczy wyłącznie jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się ono natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym. Według NSA użyte w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęcie "zaskarżonej decyzji" dotyczy wyłącznie jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się ono natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym. W przypadku trybów nadzwyczajnych nie chodzi bowiem o zaskarżenie decyzji jako takiej, lecz o złożenie wniosku, którego celem jest rozpoznanie odmiennej od rozstrzygniętej uprzednio sprawy (ustalenie, czy samo postępowanie lub wydana w jego wyniku decyzja dotknięte są jedną z kwalifikowanych wad prawnych). Nie jest to więc rozpoznanie sprawy co do meritum w jej pełnym zakresie przedmiotowym. Przedmiot tej sprawy jest nowy w stosunku do sprawy, która została załatwiona decyzją ostateczną. W przypadku weryfikacji decyzji w trybie art. 145 k.p.a. nie można także mówić o rozstrzyganiu sprawy w administracyjnym toku dwóch różnych instancji odrębnych pod względem funkcjonalnym i strukturalnym. Zgodnie z art. 150 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach dotyczących wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. A zatem wniosek o wznowienie postępowania ma charakter niedewolutywny, nie skutkuje bowiem przeniesieniem kompetencji weryfikacyjnych między instancję niższą a wyższą. Należy więc przyjąć, że użyte w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęcie "zaskarżonej decyzji" dotyczy wyłącznie jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się ono natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 145 k.p.a. W przypadku trybów nadzwyczajnych nie chodzi wszak o zaskarżenie decyzji jako takiej, lecz o złożenie wniosku, którego celem jest rozpoznanie odmiennej od rozstrzygniętej uprzednio sprawy (ustalenie, czy samo postępowanie lub wydana w jego wyniku decyzja dotknięte są jedną z kwalifikowanych wad prawnych). Nie jest to więc rozpoznanie sprawy co do meritum w jej pełnym zakresie przedmiotowym. Przedmiot tej sprawy jest nowy w stosunku do sprawy, która została załatwiona decyzją ostateczną. Nie jest zresztą rzeczą przypadku, że przepisy k.p.a., w odniesieniu do trybów nadzwyczajnych, nie operują pojęciem "zaskarżonej decyzji", lecz używają zwrotów "decyzja" lub "decyzja ostateczna". Należy też zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do postępowania odwoławczego, postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym może być uruchomione na wniosek lub z urzędu. Nie ma wątpliwości, że w drugim w z tych przypadków do zaskarżenia decyzji w ogóle nie dochodzi. W świetle przedstawionych argumentów skarżący wywodzi, że okoliczność uczestniczenia przez Kierownika Referatu Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta w wydaniu decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym nie stanowi przeszkody do brania udziału w podjęciu rozstrzygnięć w odrębnej w istocie co do przedmiotu w sprawie, załatwianej w trybie nadzwyczajnym. O zaskarżeniu decyzji w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. można zatem mówić tylko w granicach tej samej co do przedmiotu sprawy, a nie różnych spraw rozpatrywanych w odrębnych trybach (zwykłym i nadzwyczajnym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu z udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z przywołanego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Należy podkreślić, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego sformułowania tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym w odróżnieniu od postępowania sądowego poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (tak też: A. Wróbel, Komentarz do art. 24, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021). Zdaniem Sądu, skoro Wojewoda zidentyfikował przesłanki wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu wznowieniowym, to z całą pewnością można twierdzić o naruszeniu przepisów postępowania, rodzącym konieczność powtórzenia postępowania wznowieniowego dotyczącego przeprowadzonego w jego ramach postępowania wpadkowego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji (w tym sensie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa - który postawiono w skardze w kontekście przedstawionych przez skarżącego wątpliwości, czy prowadzący sprawę w trybie zwykłym pracownik powinien podlegać wyłączeniu w postępowaniu wznowieniowym (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) - nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Kierownik Referatu Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta, jako pracownik Urzędu Miasta z upoważnienia Prezydenta Miasta prowadził sprawę zakończoną decyzją z 22 grudnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu pozwolenia na budowę. Z dokumentów wprost wskazanych przez Wojewodę jasno wynika, że był on osobą odpowiedzialną za toczące się postępowanie oraz podpisał ją działając z upoważnienia prezydenta Miasta. Podobnie, jako prowadzący sprawę Kierownik Referatu Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta występował we wpadkowym postępowaniu w ramach postępowania wznowieniowego zakończonym postanowieniem odmawiającym wstrzymania decyzji z 22 grudnia 2016 r. Na zaskarżonym do Wojewody postanowieniu widnieje podpis Kierownika Referatu Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta jako wydającego postanowienie z upoważnienia Prezydenta Miasta. W ocenie Sądu w sprawie zaistniała więc sytuacja, w której postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z 22 grudnia 2016 r., a w jego ramach także postępowanie o jego wstrzymanie, prowadził pracownik podlegający wyłączeniu, jako, że wcześniej był to także pracownik prowadzący sprawę zakończoną wydaniem decyzji wieńczącej postępowanie objęte wznowieniem. Tymczasem nie powinno ulegać wątpliwości, że decyzją, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., może być decyzja zaskarżona wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1567/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). To właśnie z tego powodu było konieczne przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż sprawę powinien prowadzić inny pracownik. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Wojewodę uchybienia proceduralne uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu - skargę oddalił. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a..