II SA/Gd 624/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. P., B. P., J. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 2 kwietnia 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obrębie, w gminie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących: M. P., B. P., J. P. i K. P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga M. P., B. P., J. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2021 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 20 czerwca 2018 r. Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podziału działki nr [...], położonej w obrębie S., w celu podzielenia tej działki zgodnie z planem miejscowym i wydzielenia z niej terenu publicznie dostępnego ciągu pieszego - ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2018 r. Wójt Gminy stwierdził zgodność wstępnego projektu podziału działki nr [...] o powierzchni 1,4417 ha, położonej w obrębie S., z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S. "[...]" gmina C., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w C. z dnia 29 listopada 2017 r., nr [...]. Następnie, decyzją z dnia 2 kwietnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 – 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., Wójt Gminy: 1. zatwierdził przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji projekt podziału oraz załącznik nr 2 stanowiący integralną część do projektu podziału nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 1,4417 ha, położonej w miejscowości S., obręb geodezyjny S., gmina C.; 2. wydzielił z działki nr [...] objętej podziałem działkę pod tereny publiczne dostępnych ciągów pieszych - ścieżek edukacyjnych wzdłuż jeziora, oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,0325 ha; 3. wydzielił z działki nr [...] objętej podziałem działkę pod tereny zabudowy usługowej, w zakresie usług turystycznych, oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 1,4092 ha. Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał, że podział jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S. "[...]" gmina C., zatwierdzonym uchwałą Rady w C. z dnia 29 listopada 2017 r., nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] zlokalizowana jest na obszarach: 0.10. KDXe - tereny publiczne dostępnych ciągów pieszych - ścieżek edukacyjnych wzdłuż jeziora; 30 UT - tereny zabudowy usługowej, w zakresie usług turystycznych. Wójt wskazał przy tym, że szerokość terenów ustala zgodnie z rysunkiem planu, tj.: dla terenu oznaczonego symbolem 0.10 KDXe - szerokość 5,0 m i 6,0 m. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez skarżących, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 2 kwietnia 2021 r. Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że teren publicznie dostępnego ciągu pieszego - ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora, oznaczony w planie miejscowym symbolem 0.10KDXe stanowił, zgodnie z § 21 ust. 4 pkt 1 uchwały Rady Gminy w C. z dnia 29 listopada 2017 r., nr [...], teren przeznaczony dla realizacji inwestycji celu publicznego. Uzasadnione było więc dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości z urzędu w celu wydzielenia z należącej do nich nieruchomości tego terenu. Kolegium wskazało przy tym, że już po wydaniu przez organ I instancji postanowienia z dnia 27 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 551/18, stwierdził nieważność powołanej uchwały Rady Gminy w C. właśnie w części obejmującej § 21 ust. 4 pkt 1 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10KDXe w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Choć stwierdzenie nieważności części przedmiotowego planu miejscowego związane jest z przekroczeniem władztwa planistycznego w związku z nieuzasadnionym objęciem jednostką planistyczną 0.10KDXe sąsiednich względem działki skarżących nieruchomości, przeznaczonych pod realizację ścieżki edukacyjnej wokół jeziora, to jednak przedmiotowe zapisy planu miejscowego w dalszym ciągu obowiązują w stosunku do innych nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w tym planie miejscowym symbolem 0.10KDXe. Natomiast, plan miejscowy stanowi prawo miejscowe, którego ustaleniami organ administracyjny jest w postępowaniu podziałowym związany. Nie jest więc uprawniony do weryfikowania zasadności ustaleń planu miejscowego ani nie dysponuje uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne. Tym samym, wydzielana konfiguracja działki, oznaczonej w kwestionowanej decyzji jako działka nr [...], obejmuje obszar niezbędny dla realizacji celu publicznego wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S. "[...]" gmina C.. Nadto, Kolegium wskazało, że w procedurze ewidencyjnego podziału nieruchomości nie następuje ustalanie granic, lecz ich przyjmowanie, w sposób określony w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości z dnia 7 grudnia 2004 r. (Dz. U. nr 268, poz. 2663). We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 220 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624) w zw. z art. 16 pkt 16 Prawa wodnego, polegające na braku podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia i zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, pomimo że granice własności tej nieruchomości nie zostały ustalone prawidłowo, co z kolei może prowadzić do wywłaszczenia skarżących z części nieruchomości bez podstawy prawnej i pomimo braku ustawowych i konstytucyjnych przesłanek do takiego wywłaszczenia; - § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S. "[...]" gmina C., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w C. z dnia 29 listopada 2017 r., nr [...], w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez przyjęcie, że w ramach całej szerokości terenu oznaczonego w planie symbolem 0.10.KDXe plan ten przewiduje realizację celu publicznego w postaci ciągu pieszego - ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora, gdy prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że w ramach ww. terenu plan dopuszcza ścieżkę o maksymalnej szerokości 2,50 m, a w pozostałym zakresie plan przewiduje m.in. realizację punktów obserwacyjnych oraz sezonowych punktów handlowych, które nie stanowią celów publicznych w rozumieniu planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 2 kwietnia 2021 r. wydane zostały bez podstawy prawnej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontrolowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2021 r. utrzymano w mocy decyzję Wójta Gmina z dnia 2 kwietnia 2021 r., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 1,4417 ha, położonej w miejscowości S., obręb geodezyjny S., gmina C., na działki: nr [...] o powierzchni 0,0325 ha z przeznaczeniem pod tereny publiczne dostępnych ciągów pieszych - ścieżek edukacyjnych wzdłuż jeziora oraz nr 985/31 o powierzchni 1,4092 ha z przeznaczeniem pod tereny zabudowy usługowej, w zakresie usług turystycznych. Postępowanie to toczyło się z urzędu. Zgodnie bowiem z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 93 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego a w razie jego braku stosuje się przepisy art. 94. Nadto, w ust. 2 stanowi, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z powołanego przepisu wynika, że podziału nieruchomości w tym trybie można dokonać jedynie wtedy, gdy będzie jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637). Zarówno opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, jak i zatwierdzając projekt podziału, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 222/16, LEX nr 2141773). Plan miejscowy pełni tu rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały na podstawie powołanego art. 93 u.g.n. podziału działki nr [...] położonej w miejscowości S., wskazując, że podział ten jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S. "[...]" gmina C., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w C. z dnia 29 listopada 2017 r., nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] zlokalizowana jest na obszarach: 0.10 KDXe - tereny publiczne dostępnych ciągów pieszych - ścieżek edukacyjnych wzdłuż jeziora i 30 UT - tereny zabudowy usługowej, w zakresie usług turystycznych. Przeznaczenie terenu 0.10 KDXe pod teren publicznie dostępnego ciągu pieszego – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora, jak i: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie; zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; szczególne warunku zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej - określone zostały w § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S. "[...]" gmina C., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w C. z dnia 29 listopada 2017 r., nr [...]. Sądowi z urzędu wiadomo zaś, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 443/21, stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S. "[...]" gmina C. w części obejmującej § 21 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10 KDXe w odniesieniu do działki stanowiącej współwłasność skarżących B. P., J. P., K. P. i M. P. o numerze [...], dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Stwierdzenie nieważności jest zaś swoistym, najdalej idącym rozstrzygnięciem, powodującym nie tylko eliminację uchwały z obrotu prawnego, ale eliminację z mocą wsteczną. Stwierdzenie nieważności, jako akt deklaratoryjny ma w swym założeniu prowadzić do zniesienia skutków prawnych nieważnej uchwały. W rezultacie stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili jego podjęcia, czyli z mocą ex tunc. W przypadku stwierdzenia nieważności planu miejscowego przyjmuje się fikcję prawną, że plan miejscowy nigdy nie obowiązywał. Tym samym, stwierdzenie nieważności § 21 powołanego planu w odniesieniu do działki stanowiącej współwłasność skarżących nr [...] oznacza, że od samego początku nie mógł on kształtować stanu prawnego. Na podstawie powołanego wyroku, wyeliminowany został w stosunku do działki skarżących nr [...] z mocą wsteczną (ex tunc) akt prawa miejscowego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia przy wydawaniu kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji. Z kolei, orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego musi rodzić skutki prawne przy ocenie aktów administracyjnych wydanych w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdzono. Stwierdzenie nieważności określonego przepisu prawa miejscowego oznacza, iż od samego początku nie mógł on kształtować stanu prawnego. Zatem nigdy nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięć szczegółowych (decyzji) (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1156/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjęto, że stwierdzenie nieważności postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o które została wydana decyzja podziałowa, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy: 1) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna, 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2021). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Z orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16 (Legalis/el.). Powoduje to sytuację, że decyzja podziałowa, której podstawą był konkretny przepis planu, tj. § 21, którego nieważność w stosunku do działki skarżących nr [...] stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 443/21, wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2021 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 2 kwietnia 2021 r. Jednocześnie, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obrębie S., w gminie Chojnice. W ocenie Sądu, dalsze prowadzenie tego postępowania stało się bowiem bezprzedmiotowe. W przypadku stwierdzenia nieważności § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpadła podstawa wydania decyzji podziałowej na podstawie art. 93 u.g.n. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot od organu kwoty 680 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wniosek skarżących zawarty w skardze i brak sprzeciwu organu.