II SA/Gd 626/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia 8 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 24 marca 2006 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny , na mocy art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., nr 90, poz. 575 ze zm.) w zw. z art. 57 ust. 1 i 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) i art. 106 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta w sprawie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu handlowego "[...]" w S. przy ulicy [...], uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tegoż przedsięwzięcia bez uwag. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że powyższe przedsięwzięcie klasyfikowane jest jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane. Analizując wskazane w treści raportu zabezpieczenia, zdaniem organu, nie nastąpi ponadnormatywne oddziaływanie omawianej inwestycji na środowisko poza jej obszarem. Przedmiotowe postanowienie doręczone zostało stronom: Prezydentowi miasta i Pracowni Projektowej "A". Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. G., zarzucając, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady wszechstronnego zbadania materiału sprawy, zwłaszcza – w oparciu o nierzetelny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Odwołujący w uzasadnieniu wskazał, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego i stosownego udziału w gruncie nieruchomości znajdującej się przy ulicy [...] w S., sąsiadującej z ulicą [...] przy której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Skarżący kwestionuje ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dotyczące zwłaszcza emisji hałasu, zanieczyszczeń do powietrza oraz analizy konfliktów społecznych. Postanowienie organu pierwszej instancji nie zostało odwołującemu doręczone, pomimo, że jak podniósł – służy mu status strony w toczącym się postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. W postanowieniu z dnia 8 września 2006 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki inspektor Sanitarny , na mocy art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ podał, że zażalenie na postanowienie w toczącym się postępowaniu przysługuje zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. stronie postępowania. Strony postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ustala organ właściwy do wydania tej decyzji, czyli w niniejszej sprawie – Prezydent Miasta. Oddziaływanie projektowanego przedsięwzięcia, jak wskazuje treść raportu, nie przekroczy granic nieruchomości, będącej własnością inwestora. Odwołujący zaś, jak wskazał organ odwoławczy, zamieszkuje w budynku wielorodzinnym, który jest oddzielony pasem drogowym od terenu planowanej inwestycji. W tej sytuacji, nie służy mu status strony w toczącym się postępowaniu. Organ wskazał również, że cytowany w odwołaniu, jako uzasadniający status odwołującego jako strony, przepis art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska ma zastosowanie przy określeniu stron postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, a nie dotyczy postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Podobnie o statusie strony nie przesądzają przepisy umożliwiające "każdemu" na zapoznanie się z informacjami dotyczącymi środowiska i jego ochrony (art. 19 i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska). Skargę na powyższe postanowienie złożył M. G. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy Inspekcji Sanitarnej nie doręczały skarżącemu postanowień w przedmiocie uzgodnień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację analizowanego przedsięwzięcia, pomimo, że skarżącemu służy status strony na zasadzie art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji, zaskarżone postanowienie, zdaniem skarżącego, wydane zostało z naruszeniem art. 28 k.p.a. Nadto, w jego ocenie, pomimo że formalnie inwestor nie składał wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, to wydane w toczącym się postępowaniu rozstrzygnięcie w istocie stanowi zgodę na emisję i wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Skarżący podkreślił, że każde ograniczenie ustawowej możliwości podejmowania działań przez pozbawienie podmiotu praw strony jest naruszeniem art. 2, 42 i 77 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie organ odwoławczy uzasadnił swoje stanowisko w przedmiocie oparcia rozstrzygnięcia o treść art. 134 k.p.a. (postanowienie o niedopuszczalności odwołania). Organ podkreślił, iż znane jest mu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym brak statusu strony skutkować winien rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego jednak, stanowisko to jest chybione, gdyż odwołuje się do subiektywnej koncepcji strony, a ponadto uznaje za wiążące dla organu odwoławczego twierdzenia strony o posiadaniu interesu prawnego lub obowiązku, kwalifikującym ją jako stronę postępowania odwoławczego. Stanowisko NSA przesądza o niedopuszczalności orzekania o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez osobę w sposób oczywisty nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nawet ogólnie wyrażone niezadowolenie tej osoby z wydanego rozstrzygnięcia czyni z niej stronę postępowania odwoławczego w znaczeniu subiektywnym. Tymczasem kwestia legitymacji procesowej do wniesienia odwołania jest zagadnieniem proceduralnym, rozstrzyganym w formie postanowienia, a nie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (|Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że zachodzą podstawy dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać należy, że sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska organu odwoławczego w zakresie formy rozstrzygnięcia organu odwoławczego o braku statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Twierdzenie strony, że decyzja / postanowienie/ dotyczy jej praw , jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie ,może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli takie twierdzenie nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, organ II instancji ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W tym względzie podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie OPS 16/98, opublikowane w ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119. W konsekwencji zatem ustalenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś – jak to miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym – wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania na mocy art. 134 k.p.a. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie istniały podstawy prawne do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od postanowienia organu I instancji. Nie istniały bowiem przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania, takie jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia, czy też wyczerpanie środków odwoławczych, jak też brak było przyczyn podmiotowych dla stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, takich np. jak brak legitymacji do występowania w imieniu strony, wniesienie odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Drugim z wyżej wymienionych warunków rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy jest wniesienie go w terminie. Stwierdzenie tak, jak to uczynił organ II instancji, że skarżący nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania odwołania. Zgodnie z treścią art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia. Termin określony w tym przepisie ma charakter prekluzyjny, a jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej – wniesienia środka odwoławczego – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy zatem obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać nie tylko, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, ale ponadto – czy w ustawowym terminie. Każde uchybienie terminowi do wniesienia środka odwoławczego skutkować winno stwierdzeniem wniesienia go z uchybieniem terminu. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym postanowienia, które stało się ostateczne, a zatem postanowienia, które korzysta z ochrony trwałości – art. 16 w zw. z art. 144 k.p.a. Jak to słusznie zauważył sam organ odwoławczy w treści odpowiedzi na skargę, status strony wynika z przepisów prawa materialnego i ma charakter obiektywny. Subiektywne przekonanie konkretnego podmiotu o istnieniu tego przymiotu nie tylko nie może mieć wpływu na jego istnienie w sferze procesowej, ale i w konsekwencji – nie może też mieć wpływu na bieg ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego. W szczególności – nie otwiera biegu tego terminu dla tegoż podmiotu. W okolicznościach niniejszej sprawy postanowienie organu I instancji zostało doręczone stronom postępowania w dniu 27 marca 2006r., a więc termin na wniesienie zażalenia upłynął w dniu 3 kwietnia 2006r. Zatem w dacie w złożenia zażalenia przez skarżącego /22 maja 2006r/ postanowienie organu I instancji było ostateczne. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było wydanie w dniu 11 kwietnia 2006r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Oznacza to zatem, że organ odwoławczy, z rażącym naruszeniem art. 141 § 2 w zw. z art. 16 k.p.a., rozpoznał zażalenie, wniesione po upływie ustawowego terminu (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sam fakt przesłania konkretnemu podmiotowi przez organ administracyjny decyzji, która nie została mu uprzednio doręczona, nie może mieć bezpośredniego wpływu na istnienie przymiotu strony tego podmiotu, ani na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otwiera on biegu tego terminu dla tego podmiotu.Uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa, po ustaleniu, że nie został złożony i pozytywnie rozpatrzony wniosek o przywrócenie tego terminu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.